賈康

“營改增”改革由試點(diǎn)而向全國推開，使近期各類財(cái)稅相關(guān)新聞與討論成為熱點(diǎn)。顯然，“營改增”今年8月1日之后按上?！?+6”方案框架覆蓋全國并將適時(shí)擴(kuò)大行業(yè)覆蓋面，必然“倒逼”涉及中央—地方財(cái)稅關(guān)系的通盤財(cái)稅體制安排的深化改革與關(guān)系重構(gòu)。

由“營改增”倒逼而成的直接現(xiàn)實(shí)問題是：把原歸地方掌握的財(cái)源中唯一大宗財(cái)源——營業(yè)稅，改為按現(xiàn)體制75%要?dú)w中央（每年的增量中則有70%歸中央）的增值稅，地方政府今后的主力財(cái)源是什么——即依靠什么主要的財(cái)力過日子？怎樣貫徹實(shí)施“十八大”明確提出的“構(gòu)建地方稅體系”和“加快改革財(cái)稅體制”的任務(wù)？處理這一重大現(xiàn)實(shí)問題，牽一發(fā)而動(dòng)全身，勢必歸結(jié)為財(cái)稅體制的全面深化改革（包括重構(gòu)中央—地方財(cái)稅關(guān)系的整體方案設(shè)計(jì)）以及財(cái)稅改革與全局改革的配套問題。

我的基本認(rèn)識(shí)，是需要結(jié)合十八大后時(shí)不我待的整體改革設(shè)計(jì)工作（有望在今年晚些時(shí)候在按慣例召開的“三中全會(huì)”上形成指導(dǎo)性文件），把財(cái)稅服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的深化改革任務(wù)，落實(shí)到一套“路線圖與時(shí)間表”的狀態(tài)上，其中關(guān)于中央—地方財(cái)稅關(guān)系的中長期優(yōu)化重構(gòu)思路，亟需予以廓清。相關(guān)的要點(diǎn)，至少涉及以下幾方面的認(rèn)識(shí)：

首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)，必須充分肯定我國于1994年推出“分稅制”配套改革的基本制度成果，并加以鞏固和提升。近年來批評(píng)之聲不絕于耳的“地方隱性負(fù)債”、“土地財(cái)政”問題及仍未完全解決的“基層財(cái)政困難”等問題，其產(chǎn)生的根源決不是由于分稅制，而恰恰是由于我國省以下財(cái)政體制至今遲遲不能真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，實(shí)際上是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩還較濃厚的分成制與包干制——正是這種我們?cè)缰榔洳荒苓m應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式的分成制和包干制等，造成了上述種種為人詬病的問題。所以，大思路上要合乎實(shí)際、“對(duì)癥下藥”地以分稅制在省以下的實(shí)際貫徹落實(shí)為重點(diǎn)，設(shè)計(jì)可行的深化改革方案。

其次，需要明確：省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問題的“病理分析”并不復(fù)雜，就是因?yàn)槲覈∫韵逻€有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“地方”的概念在中國至少有省、地級(jí)市、縣（含縣級(jí)市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)，加上中央，整個(gè)政府財(cái)力分配體系中至少共有五個(gè)層級(jí)，如何依二十個(gè)左右的稅種實(shí)行五級(jí)“分稅”，在技術(shù)上是無解的，因而1994年以來實(shí)際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下遲遲未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)。往前看的出路，則在于逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的“扁平化”改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級(jí)，使省以下的分稅制由無解變有解。

第三，按照中央、省、市縣三層級(jí)框架深化“分稅制”改革、重構(gòu)和優(yōu)化中央—地方財(cái)稅關(guān)系的基本原則與要領(lǐng)，是必須以合理界定各級(jí)政府職能即“事權(quán)（支出責(zé)任）”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)合理事權(quán)，呼應(yīng)一級(jí)合理財(cái)權(quán)，配置一級(jí)合理稅基，進(jìn)而形成一級(jí)規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)”的三級(jí)分稅分級(jí)、上下貫通的財(cái)政體制，加上中央、省兩級(jí)自上而下的以“因素法”為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的“生態(tài)補(bǔ)償”式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。這一體制安排如能建設(shè)到位，將使中國所有地區(qū)包括欠發(fā)達(dá)區(qū)域，都形成推行基本公共服務(wù)均等化所需的財(cái)力與其事權(quán)相匹配的境況，在“國家長治久安”的全局概念上消除基層困難、隱性負(fù)債的隱患和矯正土地財(cái)政的偏頗，服務(wù)于連通“中國夢”的“五位一體”的科學(xué)發(fā)展。

第四，為向以上體制框架推近，可以做、并應(yīng)盡快做的事項(xiàng)包括：1. 由粗到細(xì)設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級(jí)政府事權(quán)（支出責(zé)任）明細(xì)單，列明各自專享事權(quán)、以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案，并在今后漸進(jìn)地優(yōu)化與細(xì)致化。2. 盡快推進(jìn)已建設(shè)多年的“金財(cái)”、“金稅”、“金關(guān)”、“金審”、“金農(nóng)”、“金盾”……等政府信息系統(tǒng)建設(shè)工程的聯(lián)網(wǎng)和升級(jí)，切實(shí)形成服務(wù)于公共資源合理配置、各部門協(xié)作調(diào)控的信息共享平臺(tái)和科學(xué)決策支撐平臺(tái)。3. 積極形成各級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債表和公共部門財(cái)務(wù)報(bào)表體系，配合今后的公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)和公共財(cái)政建設(shè)。

第五，在優(yōu)化和改進(jìn)地方稅體系過程中，結(jié)合短期可做之事與中長期追求目標(biāo)，設(shè)計(jì)和推進(jìn)稅制改革的分步漸進(jìn)配套方案，這包括：為處理“營改增”進(jìn)度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案——不排除在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域區(qū)別對(duì)待地開掘消費(fèi)稅的潛力空間，把優(yōu)化生產(chǎn)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的意圖與增加地方政府稅源相結(jié)合；資源稅改革應(yīng)以更大決心抓住煤炭市場價(jià)位自然回調(diào)的寶貴時(shí)間窗口，把“從價(jià)”機(jī)制擴(kuò)大到煤炭并拉動(dòng)新一輪解決我國基礎(chǔ)能源產(chǎn)品理順比價(jià)關(guān)系與價(jià)格形成機(jī)制的稅價(jià)財(cái)聯(lián)動(dòng)配套改革；房產(chǎn)稅應(yīng)積極穩(wěn)妥擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，積累經(jīng)驗(yàn)?zāi)酃沧R(shí)徐圖進(jìn)展；環(huán)境稅的改革應(yīng)在“十二五”期間推出一輪實(shí)際動(dòng)作；個(gè)人所得稅應(yīng)創(chuàng)造條件實(shí)行分類與綜合相結(jié)合加上按家庭瞻養(yǎng)因素調(diào)整扣除的改革方案，等等。地方的合理收費(fèi)、使用者付費(fèi)制度，也應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)結(jié)合地區(qū)情況走向規(guī)范化，將收入納入預(yù)算體系管理。

第六，以信息系統(tǒng)和預(yù)測能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動(dòng)預(yù)算，在提高透明度的前提下，加強(qiáng)全口徑政府財(cái)力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項(xiàng)目的“板塊化”效應(yīng)，以及過多過濫的補(bǔ)助項(xiàng)目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強(qiáng)財(cái)政支出全流程的績效約束，結(jié)合配套改革和加強(qiáng)管理，壓縮行政成本，追求預(yù)算資金綜合績效水平的提升。應(yīng)大力強(qiáng)化和優(yōu)化中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續(xù)加大力度的同時(shí)，需要更加注重伴隨機(jī)制創(chuàng)新與合理激勵(lì)形成財(cái)政可持續(xù)性。

以上各項(xiàng)所合成的財(cái)稅改革，在優(yōu)化、重構(gòu)中央—地方政府間關(guān)系和財(cái)稅體制機(jī)制的同時(shí)，其追求的效應(yīng)是直接服務(wù)于中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化“中國夢”愿景的，也是密切配合、服務(wù)全面開放條件下統(tǒng)一、公平競爭的市場的完善、政府與企業(yè)和納稅人關(guān)系的正確處理，使我國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量隨活力釋放、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新提檔而上升、促進(jìn)民生改善、收入分配優(yōu)化與社會(huì)和諧。地方政府層面，需從全局視野認(rèn)識(shí)理解財(cái)稅領(lǐng)域這一勢在必行的改革及相關(guān)配套改革，積極與中央層面互動(dòng)優(yōu)化可行方案，并實(shí)施某些必要的“先行先試”開拓創(chuàng)新。