點(diǎn)“土”成金絕招

“只有抓住這根救命稻草，地方財(cái)政才能多扛幾年”

本報(bào)記者劉力圖廣州、佛山報(bào)道

“從去年開始，政府那邊就開始多次拖欠工程款，其間也斷斷續(xù)續(xù)出現(xiàn)過停工。我多次找過政府領(lǐng)導(dǎo)，他們直接發(fā)話說‘要是賣地賣不好，今年的工程更難做，即使開工也沒錢完工’。”參與珠三角某市基建工程建設(shè)的某施工公司總經(jīng)理廖智（化名）向記者表示，“房地產(chǎn)開發(fā)火不火，幾乎成為基建工程生意的晴雨表?！?/p>

近幾年，地方政府的“土地依賴癥”越來越嚴(yán)重?！皩?shí)業(yè)不景氣，只有抓住房地產(chǎn)開發(fā)這根救命稻草，地方財(cái)政才能多扛幾年。”珠三角某市一位官員直言不諱地說。

“地賣出去才能還錢”

在有多年承接政府基建工程經(jīng)驗(yàn)的廖智看來，政府拖欠工程款并非新鮮事，然而，從去年開始，政府拖欠工程款情況愈演愈烈，這讓他頭痛不已。

與眾多珠三角城市一樣，廖智所在的城市主要采取先由建設(shè)單位墊資建設(shè)，政府財(cái)政部門向該建設(shè)單位分期償還的方式。廖智從政府了解到，去年出讓土地收入縮減，政府可支配的支出能力也在減弱，因此眾多市政工程都出現(xiàn)了工程款拖延現(xiàn)象，有些項(xiàng)目甚至已停工。

“一位官員曾告訴我，基建市政工程一直超過政府的支付能力，這些工程的支出要等土地賣出去，才還得起?！绷沃潜硎?。

該市多位財(cái)政部門內(nèi)部人士向本報(bào)記者印證了廖智的說法?！敖衲昴瓿踔两?，很多項(xiàng)目同時(shí)上馬，新區(qū)開發(fā)的進(jìn)度也在加快，這與去年年底以及今年一、二季度，土地出讓環(huán)節(jié)收入比較好有關(guān)。”其中一位財(cái)政部門人士告訴記者，“其實(shí)政府很擔(dān)心房地產(chǎn)投資開發(fā)不景氣，一旦不景氣，不僅眾多基建工程要停下來，還要借錢給公務(wù)員發(fā)工資?！?/p>

上述財(cái)政部門人士坦言，盡管多個(gè)城市的公共財(cái)政預(yù)算收入在賬面上表現(xiàn)得“并不難看”，實(shí)際上都陷入了“差錢”的困境中，難以擺脫“靠賣地吃飯”。

該市對(duì)土地出讓金的高度依賴僅是珠三角眾多城市的縮影。從2011年年底開始，受到房地產(chǎn)調(diào)控的影響，對(duì)土地財(cái)政收入依賴較大的珠三角多個(gè)城市在投資方面壓力重重，記者了解到，廣州、佛山、東莞、惠州、江門等珠三角城市的投資項(xiàng)目，不同程度地出現(xiàn)投資放緩的現(xiàn)象。

佛山市財(cái)政部門相關(guān)人士向記者透露，包括道路擴(kuò)展、治理環(huán)保和保障性住房建設(shè)等方面需要投入巨大的資金，“領(lǐng)導(dǎo)在會(huì)上‘喊窮’已經(jīng)有兩年，而且不斷地強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)調(diào)控和經(jīng)濟(jì)增速回落直接造成財(cái)政偏緊的局面?！?/p>

以佛山市政府幾年前推動(dòng)的中心城區(qū)舊城改造項(xiàng)目“佛山名鎮(zhèn)”為例，該項(xiàng)目拆遷、修繕和建設(shè)的資金來源主要來自政府，僅佛山禪城區(qū)就提出拿30億元啟動(dòng)資金。然而，該項(xiàng)目在2011年底已經(jīng)出現(xiàn)停滯，該重點(diǎn)工程在當(dāng)年上半年已落實(shí)財(cái)政性資金10.02億元，但僅到位5.02億元，而向銀行融到的5.4億元中，只有2.69億元到位。

據(jù)佛山市禪城區(qū)一個(gè)工程的施工方透露，禪城區(qū)承諾的30億啟動(dòng)資金，在2011年底到位總資金僅7.8億元，因此只好減少工程量，在對(duì)外圍簡單修繕翻新后便倉促結(jié)束。

上述佛山市財(cái)政部門人士透露，如今該舊改項(xiàng)目推進(jìn)工程依然緩慢，佛山在近年的城市可經(jīng)營項(xiàng)目推介會(huì)上向企業(yè)推出三舊改造項(xiàng)目，通過逐步提高資金門檻，能為舊改資金“輸血”，緩解公共支出的壓力。

“城建放緩，經(jīng)濟(jì)業(yè)績?cè)鲩L緩慢，這加大了地方積極推動(dòng)通過賣地增加土地收入金的動(dòng)力，只要稍有機(jī)會(huì)，就不會(huì)放過推地的機(jī)會(huì)?！睆V東省財(cái)政廳一位官員告訴記者。

廣州成為地方政府今年迫切出讓土地的典型。2013年廣州市土地出讓金收入預(yù)計(jì)475.6億元，而今年上半年廣州土地出讓金收入已完成全年目標(biāo)的69%，土地市場高溫一直未減，上半年以來，多宗高溢價(jià)地塊出現(xiàn)。按照政府的推地計(jì)劃，下半年將會(huì)繼續(xù)加速推地。

“必須依靠土地出讓”

上述廣東省財(cái)政廳官員稱，政府并非沒有意識(shí)到依賴土地財(cái)政的危險(xiǎn)，多地政府一直強(qiáng)調(diào)應(yīng)重視財(cái)政收入結(jié)構(gòu)問題，提高該收入的質(zhì)量指標(biāo)。目前，全省的非稅收入增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過稅收增長速度，這反映出財(cái)政收入質(zhì)量已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重偏差。

他坦言，調(diào)整財(cái)政收入結(jié)構(gòu)問題的預(yù)期在現(xiàn)實(shí)中“碰壁”，“至少在現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，很難做得到。”

“要是宏觀經(jīng)濟(jì)情況能保持以往的水平，政府要轉(zhuǎn)型、調(diào)結(jié)構(gòu)，才能逐步擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，但實(shí)體經(jīng)濟(jì)確實(shí)不景氣，為了保持政績，必須依靠土地出讓?！鄙鲜龇鹕绞胸?cái)政部門人士分析道。

事實(shí)上，地方政府無法擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，與經(jīng)濟(jì)下行趨勢關(guān)系密切。曾經(jīng)位列“中國市轄區(qū)綜合實(shí)力百強(qiáng)”榜首的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)佛山順德，在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢影響之下，2012年經(jīng)濟(jì)增幅只有8%的增長，相對(duì)應(yīng)的工業(yè)總產(chǎn)值增速跌到10%以下。

順德區(qū)財(cái)稅局局長關(guān)世良年初對(duì)外坦言，由于企業(yè)經(jīng)營困難重重，效益減少，國稅、地稅部門今年完成任務(wù)的難度也在加大，政府錢袋吃緊，政府財(cái)政收入將“要靠土地財(cái)政補(bǔ)充”。

該區(qū)政府毫不諱言其發(fā)展思路是，最大限度地發(fā)揮土地出讓所得，撬動(dòng)社會(huì)資本參與城市升級(jí)。順德在今年上半年間，創(chuàng)下土地出讓金收入93個(gè)億，超過2012年全年水平。

記者從多個(gè)珠三角城市了解到，地方政府近幾年積極推動(dòng)工業(yè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等投資建設(shè)，在政府的計(jì)劃中，雖然這些投資需要大規(guī)模舉債，但有助于拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。然而，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣，早年推動(dòng)建設(shè)的這些新區(qū)中不乏停工、減產(chǎn)等身影，眾多工業(yè)區(qū)的工程減速推進(jìn)，政府的創(chuàng)收設(shè)想落空。

廣州一位長期在珠三角考察的政協(xié)人士表示，“早年投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)，還沒得到回報(bào)，債務(wù)已經(jīng)在那里等著政府了，稅收、投資等渠道都堵住財(cái)政源頭后，政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只能借道房地產(chǎn)投資，這不僅成為最快捷的財(cái)政來源，還能撬動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等?！?/p>

而不少地方政府漂亮的財(cái)政數(shù)據(jù)背后，一直有房地產(chǎn)投資的支撐，一旦房地產(chǎn)投資回落，地方經(jīng)濟(jì)不景氣就會(huì)暴露無遺。

根據(jù)廣州市12區(qū)(市)今年1至5月的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，天河區(qū)的固定資產(chǎn)投資總額最高，23.6%的增速與廣州市接近，其中，“房地產(chǎn)投資完成額”累計(jì)101.1億元，占該區(qū)固定資產(chǎn)投資的1/5。而花都區(qū)則因房地產(chǎn)開發(fā)投資出現(xiàn)負(fù)增長，同比降了24%。

同時(shí)，債務(wù)纏身的地方政府也需要借助“點(diǎn)土成金”來還債。

國家審計(jì)署日前發(fā)布的地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告顯示，36個(gè)地區(qū)2012年底債務(wù)余額共計(jì)3.85萬億元。其中，超過半數(shù)地方政府指望賣地還錢，21個(gè)地方政府承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額有7746.97億元，占這些地區(qū)債務(wù)余額的54.64％。這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)，需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍，上述省市已經(jīng)“資不抵債”。

順德政府在2008年金融危機(jī)之后，已進(jìn)行了史上最大的融資，一次性向銀行財(cái)團(tuán)借款超過200個(gè)億，用于交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面的建設(shè)。從2012年開始，順德原來的融資項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入還本付息期，全年需要支付債務(wù)20億元。順德區(qū)財(cái)稅局局長關(guān)世良坦言，順德還債的壓力相當(dāng)巨大，從去年到2014年都是政府償還債務(wù)的高峰期。

“以土地抵債，是經(jīng)濟(jì)不景氣的環(huán)境下，不得不做出的選擇?！睆V州市政府一位官員透露。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，雖然地方債水平仍處于可控區(qū)間，但是地方政府依靠賣地還債并不是可持續(xù)的。他指出，我國已經(jīng)存在隱性負(fù)債，不斷產(chǎn)生借新還舊問題，因此，監(jiān)管部門應(yīng)及時(shí)掌握信息，有針對(duì)性地控制風(fēng)險(xiǎn)。

分析人士稱，從2010年起，中央明確要求地方政府通過“土地財(cái)政”獲利的收入，重點(diǎn)用于改善民生和償還政府債務(wù)，用于保障房建設(shè)、教育投入等?，F(xiàn)實(shí)情況則是，地方政府的土地獲利，更多是繼續(xù)與擴(kuò)大政府負(fù)債相“配套”，進(jìn)行城市建設(shè)與改造，甚至大拆大建。