底特律破產(chǎn)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的警示

受訪人

馮飛 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)

葉裕民 中國(guó)人民大學(xué)城市規(guī)劃與管理系主任

陳耀 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所室主任

美國(guó)底特律于當(dāng)?shù)貢r(shí)間7月18日申請(qǐng)破產(chǎn)。這座曾經(jīng)輝煌的“汽車之都”、美國(guó)的第五大城市，如今卻淪落為美國(guó)歷史上規(guī)模最大的破產(chǎn)案主角。這座昔日讓無數(shù)人向往的“美好城市”，如今竟成了美國(guó)“最悲慘的城市”。

底特律到底發(fā)生了什么？底特律由盛而衰的失敗經(jīng)歷對(duì)我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化又有哪些啟示？我國(guó)近年來出現(xiàn)的“鬼城”是否會(huì)成為中國(guó)式“底特律”？

針對(duì)這些問題，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者特邀國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)馮飛、中國(guó)人民大學(xué)城市規(guī)劃與管理系主任葉裕民、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所工業(yè)布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任陳耀進(jìn)行解讀。

探因

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：曾經(jīng)享譽(yù)世界的“汽車之都”底特律如今已淪落到破產(chǎn)的境地，甚至被稱為“鬼城”，其背后的深層次原因是什么？

馮飛：從產(chǎn)業(yè)角度看，如果一座城市對(duì)于某一類產(chǎn)業(yè)依賴度過高，將會(huì)出現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較差的情況。底特律的問題就是對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)依賴度太高，因此出現(xiàn)“一榮俱榮，一損俱損”的現(xiàn)象。

實(shí)際上，底特律汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在過去還是比較受全球推崇的，特別是汽車產(chǎn)業(yè)集群。但受金融危機(jī)的影響，美國(guó)汽車業(yè)衰落，致使過于依賴汽車產(chǎn)業(yè)的底特律出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退、人口大量外流的現(xiàn)象。底特律高峰期人口將近200萬人，現(xiàn)在只有70萬人左右。

葉裕民：首先，我認(rèn)為是底特律的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有問題。一是，底特律產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，大企業(yè)為主，沒有注重培育微小企業(yè)和多元化經(jīng)濟(jì)，承受危機(jī)能力弱。二是，底特律采用了以大企業(yè)為龍頭、通過大規(guī)模修建辦公樓、交通設(shè)施等來刺激增長(zhǎng)的戰(zhàn)略。這種大工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施先行的模式，政府耗費(fèi)大量資本，一旦遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府收入下降，無力償還債務(wù)，直接導(dǎo)致破產(chǎn)。

其次，政府管理僵化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)入惡性循環(huán)。第一，經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期導(dǎo)致失業(yè)增加，底特律失業(yè)率高達(dá)18.2%。此時(shí)，政府本應(yīng)該調(diào)整管理模式，比如降低稅收，減少危機(jī)給人們生活帶來的沖擊等。但是底特律政府沒有與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整管理方式，導(dǎo)致人口大量外遷，人口規(guī)模急劇下降，甚至成為美國(guó)的“鬼城”。第二，經(jīng)濟(jì)衰退和人口外遷，導(dǎo)致稅基萎縮，政府財(cái)政收入持續(xù)下降，社會(huì)管理和公共服務(wù)嚴(yán)重衰退，以至于警察和街燈這樣最基本的公共服務(wù)都匱乏，城市失去正常運(yùn)行的基本保障，犯罪猖獗，城市癱瘓，經(jīng)濟(jì)社會(huì)完全崩潰。

此外，政府財(cái)政管理不善、政府機(jī)構(gòu)臃腫等，也是導(dǎo)致底特律破產(chǎn)的重要原因。

陳耀：底特律破產(chǎn)從表面上看是政府的財(cái)政危機(jī)，但根本原因是城市產(chǎn)業(yè)有問題。

一方面，底特律的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，主要靠汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。美國(guó)三大汽車公司都在這里。一旦一座城市的經(jīng)濟(jì)過度依賴于某個(gè)行業(yè)，而這個(gè)行業(yè)一旦出問題的話，這座城市就會(huì)出問題。美國(guó)汽車制造業(yè)受金融危機(jī)沖擊影響很大，三大汽車公司到現(xiàn)在還沒有緩過勁兒來。城市發(fā)展雖然要突出專業(yè)特色，但專業(yè)特色不能過度。

另一方面，底特律是一個(gè)老工業(yè)基地，老工業(yè)基地被稱作“銹蝕的一代”，行業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新動(dòng)力不足，結(jié)構(gòu)老化，沒有新一代產(chǎn)品出現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，又缺乏創(chuàng)新，城市經(jīng)濟(jì)自然缺乏可持續(xù)性。

城之論

啟示

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：底特律由盛而衰的教訓(xùn)對(duì)我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化有哪些啟示？如何在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，防止創(chuàng)造“底特律”？

馮飛：首先要注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和整個(gè)城市發(fā)展的關(guān)系，要強(qiáng)調(diào)城市的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。在關(guān)注產(chǎn)業(yè)化集群的同時(shí)，還要考慮經(jīng)濟(jì)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。如果地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)于某一個(gè)產(chǎn)業(yè)過于依賴的話，就會(huì)出現(xiàn)問題。特別是產(chǎn)業(yè)鏈波動(dòng)性比較大的產(chǎn)業(yè)往往會(huì)出現(xiàn)問題。

其次，要重視負(fù)債。城市債務(wù)一定要保持在一個(gè)合理的水平，要有約束機(jī)制。另外，美國(guó)有破產(chǎn)機(jī)制，而我們的城市沒有破產(chǎn)機(jī)制的話，再無約束地不斷增加債務(wù)，問題一旦出現(xiàn)，窟窿將相當(dāng)大。

葉裕民：受底特律破產(chǎn)的啟示，我國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中一定要注意兩個(gè)方面。

一方面，城市需要多元化發(fā)展。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化，二是企業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化。一定要培育大量結(jié)構(gòu)多樣、經(jīng)營(yíng)靈活的微小企業(yè)，增加城市抗危機(jī)的彈性。中國(guó)需要加快國(guó)有企業(yè)改革，特別是利用市場(chǎng)力量改善民營(yíng)企業(yè)發(fā)展環(huán)境，大力培育民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展。

另一方面，城市需要徹底轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，地方政府必須有限舉債。高債務(wù)是底特律破產(chǎn)的直接原因。當(dāng)前中國(guó)一些地方政府盲目追求擴(kuò)大城市面積，以合并行政區(qū)域的辦法擴(kuò)大城市人口規(guī)模，追求以大項(xiàng)目拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)單增長(zhǎng)，大規(guī)模舉債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅以發(fā)債和貸款等形式舉債，還以BT形式大量向民間舉債，少數(shù)城市債務(wù)率甚至高達(dá)200%甚至300%以上，存在著嚴(yán)重的潛在危機(jī)。必須徹底轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，由長(zhǎng)期的外延增長(zhǎng)真正轉(zhuǎn)向提升發(fā)展質(zhì)量。為此必須注重人力資本積累，提升人的創(chuàng)造力，為城市可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

陳耀：任何城市推進(jìn)城鎮(zhèn)化都要有產(chǎn)業(yè)支撐。如果只是去搞城市建設(shè)，建了很多房子，但產(chǎn)業(yè)沒有培育起來，缺乏就業(yè)崗位，人口就很難聚集起來。大中城市，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要多元化，圍繞支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)適度多元發(fā)展，不能依賴于單一行業(yè)。

另外，要注意適時(shí)培育替代產(chǎn)業(yè)。特別是老工業(yè)基地、資源枯竭型城市，這些地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定時(shí)候要不斷培育新型產(chǎn)業(yè)，而不能只是在原有產(chǎn)業(yè)上做文章。

警醒

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：當(dāng)前，我國(guó)也存在若干“鬼城”，比如鄂爾多斯等城市，這些所謂的“鬼城”是否會(huì)成為中國(guó)式“底特律”？

馮飛：我認(rèn)為，未來中國(guó)會(huì)否出現(xiàn)如底特律一般的“鬼城”，這主要取決于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)確實(shí)有一些地方?jīng)]有處理好城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，出現(xiàn)了“鬼城”現(xiàn)象，也有可能成為中國(guó)式“底特律”，因此要時(shí)刻保持警惕。

葉裕民：我認(rèn)為中國(guó)的“鬼城”與底特律有所不同。

第一，底特律輝煌之后陷入危機(jī)，人走樓空，犯罪猖獗，社會(huì)崩潰，城市癱瘓；中國(guó)的“鬼城”是政府運(yùn)用權(quán)力融資，超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要建設(shè)起來的具有城市空間形態(tài)的建筑集群，造成了財(cái)富和土地的巨大浪費(fèi)。

第二，近年來，中國(guó)許多城市以新城建設(shè)為名，大量舉債，超越地方發(fā)展需要，建設(shè)了不同程度的空城和“鬼城”，由于沒有形成相應(yīng)的市場(chǎng)支撐，導(dǎo)致城市難以運(yùn)轉(zhuǎn)，如果經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期得不到相應(yīng)發(fā)展，可能引發(fā)政府的債務(wù)危機(jī)，甚至全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

第三，中國(guó)需要持續(xù)推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，必須以公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)和起點(diǎn)，以嚴(yán)肅法治為保障，以文化建設(shè)為導(dǎo)引，重建以公平、正義、誠(chéng)信、包容為導(dǎo)向的社會(huì)秩序，建立地方政府官員、企業(yè)和居民個(gè)人的行為底線，全社會(huì)要敬畏自然，尊重規(guī)律，激發(fā)全社會(huì)13億人的創(chuàng)造力和活力，這是避免中國(guó)式“底特律”的出現(xiàn)，保障中國(guó)發(fā)展和富強(qiáng)的可持續(xù)動(dòng)力和能力。

陳耀：我認(rèn)為中國(guó)的“鬼城”和底特律有本質(zhì)的區(qū)別。底特律是上百年的老城，而我國(guó)很多“鬼城”是建立在新城上，是新城由于缺乏產(chǎn)業(yè)培育而形成的“鬼城”。

但兩者也有共性的一點(diǎn)就是缺乏人氣，人口集聚不夠。其核心是產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育不足，或沒有持續(xù)創(chuàng)新，缺乏有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)。比如鄂爾多斯，其產(chǎn)業(yè)很多只是資源型產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)培育不夠。在新城區(qū)建設(shè)上，特別要防止出現(xiàn)這種情況。新城區(qū)建設(shè)要把產(chǎn)業(yè)園區(qū)跟城市社區(qū)建設(shè)同步推進(jìn)，不能單方面只搞城市建設(shè)。