開篇語(yǔ)

中國(guó)正在進(jìn)行中的城鎮(zhèn)化聲勢(shì)浩大，也必將影響深遠(yuǎn)。雖然在統(tǒng)計(jì)意義上，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口已歷史性地超越了農(nóng)村人口，但巨大的城鄉(xiāng)、地區(qū)差距及外來(lái)人口難享公平的公共服務(wù)等難題已成為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)羈絆。如何實(shí)現(xiàn)城市的包容性增長(zhǎng)成為下一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化繞不開的問(wèn)題。

新一輪城鎮(zhèn)化進(jìn)程飽含對(duì)改革釋放制度紅利的期待，也充滿調(diào)整利益格局所必然面對(duì)的重重阻力。南方都市報(bào)“中國(guó)新型城鎮(zhèn)化之路”大型系列報(bào)道將聚焦新型城鎮(zhèn)化的多項(xiàng)改革議題，從戶籍制度改革、財(cái)稅制度改革、城市管理體制改革、土地制度改革等多個(gè)角度切入，關(guān)注新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)和地方經(jīng)驗(yàn)，前瞻新一輪改革的著力方向和政策路徑。

河南教育學(xué)院學(xué)生劉雪飛，小學(xué)四年級(jí)起到北京讀書，因沒(méi)有北京戶口，高中時(shí)不得不只身一人回老家讀。在城鎮(zhèn)化如火如荼的今天，涌入大城市的外來(lái)人口越來(lái)越多，像劉雪飛這樣遭遇戶籍屏障的家庭也會(huì)越來(lái)越多。大量進(jìn)城農(nóng)民工為城市發(fā)展貢獻(xiàn)了青春與汗水，而城市如何接納他們成為亟待破解的命題。國(guó)家發(fā)改委相關(guān)人士前不久向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)時(shí)稱，戶籍制度改革被列為下一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的四大戰(zhàn)略重點(diǎn)的首位。今年5月6日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在研究部署2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作時(shí)也明確提出，將出臺(tái)居住證管理辦法，分類推進(jìn)戶籍制度改革。居住證制度被認(rèn)為是逐步消除戶籍鴻溝的制度設(shè)計(jì)之一，但這項(xiàng)改革的推進(jìn)也因存在不同利益群體的博弈而顯得步履維艱。

與戶籍捆綁的教育資源

回憶起進(jìn)京六年后被迫回老家讀書，劉雪飛差點(diǎn)掉下眼淚。那一年他15歲，回到老家河南省安陽(yáng)縣讀高中，入班時(shí)座位已滿，他是擇校生，只能坐到最后一排。

劉雪飛在那一年就體會(huì)到居住證的重要性。劉雪飛可選擇在北京借讀，但高考時(shí)還是不得不返回原籍，也不得不面對(duì)與北京不同的教材和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。按照目前的政策，即使他的父母拿到工作居住證，他也無(wú)法在北京報(bào)名高考。

劉雪飛的父母最終決定讓他回老家讀高中。掏了一筆擇校費(fèi)后，他在老家重新辦理了學(xué)籍。

還有一些家長(zhǎng)在等待。截至2011年秋季開學(xué)，北京市義務(wù)教育隨遷子女約47.8萬(wàn)人。他們都將面臨與劉雪飛類似的難題。擺在大規(guī)模遷徙人口面前的是道難以逾越的戶籍門檻，而子女教育被認(rèn)為是其中最難克服的屏障。

近幾年逃離北上廣的人中，有不少是因孩子教育和異地高考問(wèn)題。許多到大城市尋夢(mèng)的年輕人不得不在強(qiáng)大的戶籍制度面前選擇妥協(xié)和避讓。他們認(rèn)為趁著年輕還可換城市，為孩子的未來(lái)早做打算。一旦孩子大了，想換城市也不容易了。

異地高考改革艱難探路

2010年全國(guó)人口普查顯示，我國(guó)流動(dòng)人口達(dá)2.6億，其中跨省流動(dòng)人口8500多萬(wàn)，流動(dòng)人口隨遷子女就地入學(xué)及在居住地參加高考，已成為不容回避的社會(huì)需求和問(wèn)題，同時(shí)也引起中央和教育部的關(guān)注。

2012年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見(jiàn)》，要求各地在2012年底前出臺(tái)隨遷子女升學(xué)考試的解決方案。這被認(rèn)為是推動(dòng)異地高考的一項(xiàng)重大舉措。

去年，江西、山東、四川等勞務(wù)輸出大省，均放開高考報(bào)考的戶籍限制，只需考生具備完整學(xué)籍便可報(bào)考。但北上廣等大城市的異地高考條件則高出許多，其中又以北京的政策最為模糊。在公布2013年開放中職、2014年開放高職異地報(bào)考后，北京對(duì)于何時(shí)開放大學(xué)本科錄取語(yǔ)焉不詳。

國(guó)內(nèi)大城市解決異地高考的條件，多與居住證有關(guān)。比如上海，居住證積分值與其享受的公共服務(wù)待遇掛鉤，達(dá)到一定積分的，隨遷子女可在上海參加高考。但21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)熊丙奇指出，上海的異地高考，只是將“戶籍+學(xué)籍”的高考報(bào)名制度放寬為“居住證+學(xué)籍”報(bào)考，并未實(shí)現(xiàn)真正的基于學(xué)籍的高考報(bào)名。

在廣東，異地高考同樣和居住證掛鉤。根據(jù)其“三步走”方案，從2014年起，持廣東省居住證滿3年的進(jìn)城務(wù)工人員，滿足一定條件，其子女在粵具有3年完整學(xué)籍，即可在廣東參加高職考試；到2016年，滿足上述條件的學(xué)生即可在廣東參加高考，并與廣東戶籍考生同等錄取。

緊鄰北京，同為直轄市的天津，其落戶政策及高考政策則寬松得多。劉雪飛有些情況和他類似的同學(xué)，通過(guò)買房等方式把戶口轉(zhuǎn)到高考分?jǐn)?shù)線相對(duì)較低的天津，在天津就讀高中。

居住證的門檻和限制

大城市異地高考能不能開放，不僅是外來(lái)人口家長(zhǎng)和子女關(guān)注，當(dāng)?shù)厥忻褚彩抢尕P(guān)方。戶籍改革有可能攤薄本地居民既得利益和現(xiàn)有資源，已成為大城市對(duì)外來(lái)人口進(jìn)城的主要擔(dān)憂。

有專家認(rèn)為，大城市在開放異地高考的同時(shí)，應(yīng)設(shè)置一定門檻。廣東省政協(xié)特聘委員、華南師范大學(xué)副教授何曉園曾表示，如果異地高考不設(shè)門檻，城市學(xué)?？赡軙?huì)擠爆，這不僅影響城市學(xué)校的教育教學(xué)，同時(shí)還會(huì)帶來(lái)系列社會(huì)問(wèn)題。

推行居住證制度，逐步增加外來(lái)人口享受的服務(wù)，是戶籍制度與福利分配松綁的一個(gè)重要過(guò)渡。中國(guó)人民公安大學(xué)教授王太元認(rèn)為，居住證可給外來(lái)人口逐漸增加一些應(yīng)有的權(quán)益和機(jī)遇，減少人口跨地域流動(dòng)的障礙；同時(shí)又避免了直接給予他們戶口及其居住地市民所具有的全部可能權(quán)利，而避免給流入地造成巨大的沖擊。

然而，居住證雖然比戶籍的門檻低，但一些大城市對(duì)與此相關(guān)的異地高考仍有所限制。比如上海，外地學(xué)生報(bào)考高考，需父母居住證積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)值，而申領(lǐng)居住證所需要的參加上海職工社會(huì)保險(xiǎn)滿6個(gè)月的條件，對(duì)于很多進(jìn)城務(wù)工人員來(lái)說(shuō)就難以達(dá)到。廣東、陜西、貴州異地高考的條件也包括持居住證3年以上、繳納社保3年以上等條件。

按照國(guó)家發(fā)改委的政策思路，下一步有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將按照“因地制宜、分步推進(jìn)，存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量”的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧異地就業(yè)城鎮(zhèn)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。

國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史在前不久的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上指出，要全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

或許，劉雪飛們期待的戶籍制度相關(guān)改革過(guò)渡期不會(huì)太長(zhǎng)，這樣他老家的弟弟妹妹們的求學(xué)路就不會(huì)像他這么折騰了。

城鎮(zhèn)化當(dāng)然要把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，但更重要是相關(guān)管理制度是否配套改革。相關(guān)制度不改革，給農(nóng)民發(fā)市民戶口本，肯定是換湯不換藥、口惠而實(shí)不至。

———中國(guó)人民公安大學(xué)教授王太元