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    鳳凰衛(wèi)視

    審計署將全面開查政府性債務(wù) 專家稱地方政府不會破產(chǎn)

    2013年07月29日 02:43
    來源:京華時報 作者:趙鵬

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    京華時報訊昨天,審計署官方網(wǎng)站宣布:“近日,根據(jù)國務(wù)院要求,審計署將組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進行審計?!贝饲?,審計署先后兩次組織對地方政府性債務(wù)進行了審計。業(yè)內(nèi)人士認為,這次審計署并未強調(diào)“地方”,預(yù)計將對中央和地方政府性債務(wù)首次進行全面審計。

    7月18日,“汽車之都”美國底特律向法院申請地方政府破產(chǎn)保護。底特律債務(wù)極其龐大,有180多億美元的長期債務(wù)和數(shù)十億美元的短期債務(wù),是目前美國規(guī)模最大的城市破產(chǎn)案。底特律破產(chǎn)案再度給國內(nèi)一些過度舉債的城市敲響警鐘。

    2011年,審計署對地方政府性債務(wù)全面審計發(fā)現(xiàn),截至2010年底,除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外,全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共107174.91億元。

    2012年至2013年審計署對地方政府性債務(wù)的“抽查”結(jié)果也不容樂觀。

    這兩次審計結(jié)果,審計署均向全國人大常委會進行了報告,也向社會進行了公告,引起各方高度關(guān)注。今年6月,一些全國人大常委會組成人員在審議審計報告時提出,地方債風險不容忽視,關(guān)鍵要摸清底數(shù),加強監(jiān)管。

    審計署審計長劉家義代表國務(wù)院向全國人大常委會作審計報告時建議,加強地方政府性債務(wù)管理,進一步清理規(guī)范融資平臺公司,抓緊建立和完善地方政府性債務(wù)規(guī)模管理和風險預(yù)警機制,實現(xiàn)對地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)控。

    全國審計專業(yè)學位研究生教育指導委員會委員、中國審計學會理事、清華大學會計研究所教授郝振平在接受本報記者采訪時稱,可能正是因為國內(nèi)地方債問題持續(xù)發(fā)酵,以及國際上底特律正式破產(chǎn)等國內(nèi)外問題的雙重刺激下,才促使國務(wù)院正式要求審計署開展新一輪大規(guī)模,而且全方位的政府性債務(wù)審計工作。應(yīng)該說,國務(wù)院也是希望通過此舉發(fā)揮審計部門的免疫功能,防患于未然,將可能因此對居民和企業(yè)產(chǎn)生的一些不良影響降至最低水平。

    □地方債

    ■現(xiàn)狀

    16地方政府債務(wù)率超100%

    審計署2013年第24號審計結(jié)果公告透露了36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果,如加上政府負有擔保責任的債務(wù),2012年有16個地區(qū)債務(wù)率超過100%。其中,有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務(wù)率超過100%,最高的達188.95%,如加上政府負有擔保責任的債務(wù),債務(wù)率最高的達219.57%。不僅如此,14個省會城市本級政府負有償還責任的債務(wù)已逾期181.70億元,其中2個省會城市本級逾期債務(wù)率超過10%,最高的為16.36%。

    這一公告的發(fā)布引發(fā)出關(guān)于“16個地方政府可能因資不抵債遇到破產(chǎn)問題的質(zhì)疑”。美國底特律市破產(chǎn)后,這一疑問又被部分網(wǎng)民提起。

    審計署有關(guān)部門負責人曾坦言,目前我國存在地方政府債務(wù)規(guī)模增長較快,部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風險凸顯,債務(wù)償還過度依賴土地收入,高速公路、政府還貸二級公路債務(wù)規(guī)模增長快、償債壓力大、借新還舊率高等問題。

    ■解讀

    “底特律破產(chǎn)”不會有中國版

    中國的地方城市政府會不會也出現(xiàn)破產(chǎn)?郝振平解釋說,由于美國的政治制度,才會出現(xiàn)地方城市政府財政方面資不抵債后,中央政府不予援助,而任其破產(chǎn)的問題。他認為,國情不同,這種情況在我國應(yīng)該不會出現(xiàn)。鑒于目前我國財政整體財力還是處于增長區(qū)間,而且財政收入總額巨大。即使地方政府資不抵債,甚至出現(xiàn)運轉(zhuǎn)困難的問題,中央政府也絕不會袖手旁觀,而肯定會通過財政轉(zhuǎn)移支付等兜底方式救援相關(guān)地方政府的。

    若輸血地方債影響民生投入

    雖然地方政府破產(chǎn)的情景在我國應(yīng)不會出現(xiàn),但郝振平強調(diào),地方債規(guī)模增長較快及資不抵債等問題都會對社會經(jīng)濟產(chǎn)生極大影響,絕對不容小覷。

    他介紹,地方債無序增多,產(chǎn)生最重要的問題其實就是會加大企業(yè)和個人的稅收負擔。地方政府舉借的債務(wù),很大部分要通過地方政府收取的稅收加以償還。借得越多,就相當于預(yù)支了今后更多年的地方稅收。一旦貸款、信托,乃至違規(guī)集資等方式的償債壓力加大,很難保證地方政府不會通過收取過頭稅費等方式來籌措資金,加重企業(yè)和個人的稅收負擔。為救助地方政府,中央財政轉(zhuǎn)移支付和其他方式援助地方的資金,無疑主要來源也是稅收。一旦中央財政這類支出增多,關(guān)于民生和社會經(jīng)濟正常建設(shè)的投入就會相對減少。

    養(yǎng)老金發(fā)放不會受直接影響

    從中央政府和地方政府的關(guān)系看,美國等國像是父子已經(jīng)分家單過,因此地方債對地方居民的影響極大,會出現(xiàn)地方政府一旦破產(chǎn),居民在社保、公共資源享受等方面受到一系列直接的嚴重影響。郝振平認為,我國中央政府和地方政府的關(guān)系則像是父子仍是一家子,每天還在一個桌子上吃飯,所以只要中央政府“有糧”,地方政府就不會真的“挨餓”。

    郝振平分析,在我國,不論是居民的養(yǎng)老金發(fā)放,還是行政事業(yè)單位職工的工資發(fā)放等民生問

    題,都有財政兜底,不會直接受到地方債問題影響。我國也不會輕易開為增加財源而新設(shè)稅種的口子。目前,國務(wù)院也多次提出,并實際減免了一些企業(yè)的稅收,減稅應(yīng)該是個政策趨勢,這方面?zhèn)€人和企業(yè)也不用過于擔心。

    ■成因

    向銀行貸款搞發(fā)展

    郝振平介紹,改革開放后,地方債逐步出現(xiàn),其成因多種多樣。1994年分稅制改革后出現(xiàn)“收入上移、支出下移”的趨勢。中央財政收入加大,地方在財政收入相對縮小的情況下,事權(quán)卻加大。但地方政府如何“搞錢”?除了賣地,就是舉債。為滿足發(fā)展需要,一些地區(qū)向銀行直接貸款或以土地抵押等方式質(zhì)押貸款。這是至今為止,地方債最主要的來源。地方債投入的最主要領(lǐng)域,無疑就是基礎(chǔ)建設(shè)方面。

    在上世紀90年代前,一些國企已經(jīng)資不抵債,但政府部門考慮到職工利益等因素,通過政府注資或接管企業(yè)債務(wù)等方式,也增加了一些地方債額度。不過上世紀90年代之后,這種情況基本絕跡。

    另外,一些地方早期曾發(fā)行“經(jīng)濟建設(shè)公債”,后逐漸演變?yōu)橛韶斦看戆l(fā)行,或自主發(fā)行的地方債。這也成為地方債的一大來源。

    近年,一些地方還通過信托、BT(建設(shè)B移交)和違規(guī)集資等方式變相融資,這也是一些籌資成本高,蘊含新風險隱患的地方債。

    三類地方債

    地方政府負有償還責任的債務(wù):地方政府(含政府部門和機構(gòu))、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借,確定由財政資金償還,政府負有直接償債責任的債務(wù)。

    地方政府負有擔保責任的債務(wù):因地方政府(含政府部門和機構(gòu))提供直接或間接擔保,當債務(wù)人無法償還債務(wù)時,政府負有連帶償債責任的債務(wù)。

    其他相關(guān)債務(wù):政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借,由非財政資金償還,且地方政府(含政府部門和機構(gòu))未提供擔保的債務(wù)(不含拖欠其他單位和個人的債務(wù)),政府在法律上對該類債務(wù)不承擔償債責任,但當債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機時,政府可能需要承擔救助責任。

    截至2010年底全國地方債10.7萬億

    2011年全國審計工作會議曾透露,全國審計機關(guān)4萬多人對全國省市縣三級地方政府性債務(wù)進行了全面審計,涉及部門機構(gòu)單位8萬多個、項目37萬多個和債務(wù)187萬多筆。截至2010年底,全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。

    今年6月審計署發(fā)布“2013年第24號審計結(jié)果公告:36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果”顯示,截至2012年底,36個地方政府本級政府性債務(wù)余額3.8萬億元,比2010年增加4409.8億元,增長12.94%。

    郝振平分析,目前我國省市縣三級地方政府性債務(wù)應(yīng)該不會超過20萬億元。

    ■對話

    臨時舉債投放應(yīng)經(jīng)人大審議

    京華時報:地方債到底按哪種統(tǒng)計口徑計算?

    郝振平:無論部門統(tǒng)計口徑有何不同,我都建議采用最簡單,也是最大的口徑,就是無論舉債方是誰,最終是要由地方政府保證償還的那些地方債務(wù)。因為只有最大限度地統(tǒng)計地方債數(shù)額,才更有利于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

    京華時報:地方債的安全范圍是什么?

    郝振平:目前地方債很嚴重的一個問題就是,雖然各地舉債額極大,可關(guān)于地方債卻沒有一個健全的風險評估和安全評級體系。由于各地當前經(jīng)濟實力、今后發(fā)展?jié)摿Φ雀鞣矫嬉蛩鼐煌韵駨V州這樣的省會城市和不發(fā)達的省會城市,其地方債預(yù)警比例絕對不會相同。

    因此,國務(wù)院和全國人大應(yīng)在地方債風險評估和安全評級體系方面強化合作,無論是以人大立法方式,還是國務(wù)院規(guī)章方式,都應(yīng)盡快出臺一個相關(guān)指標體系。

    京華時報:地方債合理的投放領(lǐng)域有哪些?怎樣有效控制地方債規(guī)模?

    郝振平:我認為合理的投放領(lǐng)域只有兩個。一個是符合地方政府明確規(guī)劃,并確定下來的投放領(lǐng)域和相應(yīng)金額。另一方面,對于規(guī)劃外的臨時舉債和投放,都應(yīng)該經(jīng)過人大部門的審議。只有當?shù)厝舜蟛块T認可舉債理由和舉債規(guī)模,對此形成決議,當?shù)卣拍芘e債。不應(yīng)該輕易賦予一些政府部門自行舉債和投放的權(quán)力。

    由于我國稅收增速已經(jīng)嚴重放緩,國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境使得企業(yè)發(fā)展步履維艱,而土地財政又屬于不可再生的有限資源,因此一定要通過人大和審計等多部門合作,以加強立法、審議,以及審計動態(tài)監(jiān)督等方式,盡量控制地方債的增速,使其規(guī)模逐步趨于合理。

    本版采寫京華時報記者趙鵬

    [責任編輯:li_yuan] 標簽:地方 債務(wù)規(guī)模 審計署審計長 
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