與現(xiàn)行法律沖突，農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)范圍尚存“異議”

開欄語：在深化改革之聲不絕于耳之際，中共十八屆三中全會將于11月在京召開，在這次全會將“討論深化改革”列入會議主要議程之前，在事關中國經(jīng)濟、社會發(fā)展道路的關鍵領域，都已有頂層設計工作在進行之中，從本期開始，本報開設“前瞻改革路線圖”欄目，以新聞報道、權(quán)威訪談等方式，對三中全會前有關改革路線設計的內(nèi)容和思考，予以分享。

盡管距離中共十八屆三中全會召開僅余兩個多月的時間，但有望在該次會議上形成共識的土地改革總體思路，仍然未能確定“終稿”。以農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)范圍為核心的一系列問題的改革力度和口徑，仍然存在爭議。

目前，國土資源部正在制定與農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)相關的政策。“集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)指導意見”很可能將采取不與現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)沖突的方式規(guī)定入股、聯(lián)營以及企業(yè)兼并、破產(chǎn)等引致的轉(zhuǎn)移等合法流轉(zhuǎn)方式，并將流轉(zhuǎn)范圍嚴格限定在未來城市規(guī)劃域外，未來城市規(guī)劃域內(nèi)的集體建設用地，仍須通過征地才能交易。

在此之前，國土資源部曾草擬了“關于土地管理制度改革的建議”總計27條，上報至國務院，作為三中全會前的決策討論參考。而長期以來，土地管理體制的改革由于涉及到生產(chǎn)要素的價格和流轉(zhuǎn)方式等問題，一直是進一步深化改革過程中的核心和根本問題。

保守的“流轉(zhuǎn)”

“出于降低難度、減少沖突的考慮，國土資源部正在考慮制定一個統(tǒng)一的，‘經(jīng)營性集體建設用地流轉(zhuǎn)指導意見’?！?月29日上午，一位接近國土資源部的權(quán)威人士向《中國經(jīng)營報》記者表示，而在此之前，外界一直認為國土資源部將制定“農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)辦法”。

農(nóng)村集體建設用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設所使用的土地。2013年初，時任國土資源部部長的徐紹史在部署2013年重點工作時，特別提出要研究制定“經(jīng)營性集體建設用地流轉(zhuǎn)指導意見”（下稱“意見”）。

在該項工作啟動后，相關研究和起草曾涉及到經(jīng)營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

但是，由于與現(xiàn)行《土地管理法》等土地管理規(guī)定的法律法規(guī)存在沖突，“意見”將主要方向調(diào)整到在法律框架內(nèi)，探索以經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)入股、聯(lián)營以及企業(yè)兼并、破產(chǎn)引致的轉(zhuǎn)移等合法流轉(zhuǎn)方式。

記者了解到，“意見”將不再涉及突破現(xiàn)行法律的農(nóng)村集體建設用地“轉(zhuǎn)讓、出租等方式”?！耙庖姟迸c外界期待的“流轉(zhuǎn)辦法”的最大不同在于，前者用于規(guī)范各地進行的各種農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)試點工作，而后者則有望設計農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)的框架與路線。

與此同時，目前制定的“指導意見”中，對于農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)范圍，也被劃定在未來城鎮(zhèn)規(guī)劃域外，對于未來城鎮(zhèn)規(guī)劃域內(nèi)的農(nóng)村集體建設用地，仍將采用通過政府征地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設用地之后，才能進入市場進行交易。

所謂城鎮(zhèn)規(guī)劃域內(nèi)和域外，是土地管理術語。依據(jù)土地利用規(guī)劃，將現(xiàn)狀農(nóng)村區(qū)域劃分為“未來規(guī)劃為城市的”和“未來規(guī)劃仍是農(nóng)村的”兩部分，前者是土地增值最大的部分，而按照“意見”，農(nóng)村建設用地的流轉(zhuǎn)只能在相對增值預期較低的后者范圍內(nèi)展開。

土地修法“制約”

2012年年底，《土地管理法》修訂案送交全國人大審議，修訂案集中對征地補償上限進行了修訂，突破了原有產(chǎn)值補償20倍上限的規(guī)定。但對于征地范圍等方面，并未做出修改。

記者了解到，在全國人大常委會一審《土地管理法》修訂案之后，對于修訂的范圍，存在一定的爭議。部分法學領域的專家代表認為，修訂案對于“縮小征地范圍”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”等方面的精神沒有進行合理體現(xiàn)。

中共十七屆三中全會時曾明確提出“逐步縮小征地范圍”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的土地改革總體目標。但是，由于涉及到復雜的利益關系和利益主體，上述兩個目標并未在過去五年中形成突破。也正因如此，在國土資源部提出起草“意見”后，傾向于改革的學者當即對“農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)指導辦法”寄予厚望，并將其解讀為土地管理制度全面改革的突破口。

但是，由于這些爭議的存在，《土地管理法》修訂案在由全國人大常委會一審之后，由于全國人大換屆等原因，至今尚未確定二審的排期，這也導致國土資源部在出臺“意見”時，只能以可預期的一審修訂案的方向進行起草。

前述權(quán)威人士向記者強調(diào)，國土資源部之所以最初確定的以“指導辦法”而不是“流轉(zhuǎn)辦法”起草這份文件，就是考慮到與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接問題。至于外界、學界一直認為的“流轉(zhuǎn)辦法”，他認為多少有些“一廂情愿”。

“如果修訂后的土地管理法，就只調(diào)整征地補償上限一項，而不對其他進行調(diào)整的話，國土資源部出臺一個集體土地的流轉(zhuǎn)辦法，但是卻可以預期的修訂后的土地管理法相沖突，我想國土資源部是會謹慎考慮的?！鼻笆鰴?quán)威人士稱。

“土改”口徑未定

8月27日，中央政治局召開會議，確定于2013年11月在北京召開十八屆三中全會。會議的主要議程包括，中共中央政治局向中央委員會報告工作，研究全面深化改革重大問題。

2013年5月，中央政府成立獨立于現(xiàn)有政府部門之外的專門小組，圍繞金融、財政體系、土地使用權(quán)、生產(chǎn)要素價格、簡化行政審批程序、社會收入不公與戶籍制度七大領域，起草改革總體方案。

在這些專項改革方案中，土地領域的改革方案相對較早完成，并上報至國務院進行討論。國土資源部已經(jīng)向國務院提交了關于土地管理體制改革的建議，總計27條。土地用途管制、土地整治、土地有償使用制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等重點領域，均提出了改革創(chuàng)新的建議。在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，農(nóng)村集體建設用地有償流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地有償流轉(zhuǎn)、存量土地管理和出讓領域，都存在一定的突破空間。

不過，對于存量建設用地進行區(qū)別化管理已經(jīng)基本取得共識。目前，國土資源部正在細化有關政策，有望通過確保原土地方利益、鼓勵參與改造的土地方參與土地溢價部分分配、在符合規(guī)劃的前提下，允許原土地方進行開發(fā)等方式，鼓勵存量建設用地進行集約節(jié)約改造，而從2004年以來的招拍掛出讓方式，也有可能在存量建設用地的管理方面，進行區(qū)別對待。

在目前研究工作過程中，有思路提出，除規(guī)劃用于商品住宅等經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)的地塊，必須由政府依法收回、收購重新招拍掛外，允許原土地使用權(quán)人自行開發(fā)、允許開發(fā)主體通過收購進行集中開發(fā)、允許農(nóng)村集體經(jīng)濟自行組織開發(fā)。

土地改革大事記

1986年第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過《中華人民共和國土地管理法》

1988年《土地管理法》第一次修改，刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內(nèi)容。同時，為適應新形勢下土地管理工作的需要，對農(nóng)村集體建設用地的審批、非法轉(zhuǎn)讓土地和破壞耕地的違法行為處罰、處罰程序等內(nèi)容也進行了修改。

1998年《土地管理法》第二次修改，在耕地保護面臨的形勢十分嚴峻，開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱導致耕地面積銳減的背景下，土地管理方式和土地利用方式發(fā)生重大變革，土地管理思想發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。

2004年《土地管理法》第三次修改，進一步明確征地制度內(nèi)涵，將第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”;并將其他條款中的“征用”修改為“征收”。

2008年中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確提出“逐步縮小征地范圍”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的土地改革總體目標?！锻恋毓芾矸ā返谒拇涡抻喒ぷ鞅銌印?/p>

2012年底《土地管理法》修訂案送交全國人大審議，修訂案集中對征地補償上限進行了修訂，突破了原有產(chǎn)值補償20倍上限的規(guī)定。