根據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》獲得的信息，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可能會(huì)在9月底掛牌,也就是說(shuō)，會(huì)在令人矚目的十八屆三中全會(huì)之前掛牌。

整個(gè)8月，媒體都希望獲得這一方案的具體細(xì)節(jié)。繪聲繪色的傳聞，業(yè)界分析師的爆料，大都透出對(duì)一場(chǎng)特殊優(yōu)惠政策“盛宴”的期待。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》與瞭望智庫(kù)的聯(lián)合調(diào)研小組獲悉，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)遠(yuǎn)非再建一個(gè)自貿(mào)“園區(qū)”那樣簡(jiǎn)單，也絕不會(huì)是一場(chǎng)“優(yōu)惠政策盛宴”，而是新一輪系統(tǒng)性、深層次改革的開(kāi)啟點(diǎn)。其意義之深遠(yuǎn)，不亞于當(dāng)年的深圳特區(qū)設(shè)立與浦東新區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放。

8月27日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，決定今年11月召開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議，隨后一項(xiàng)議程，就是聽(tīng)取上海自貿(mào)區(qū)籌備工作匯報(bào)。

至此，上海自貿(mào)區(qū)已呼之欲出。

從8月初開(kāi)始，《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》和瞭望智庫(kù)的聯(lián)合調(diào)研小組在北京、上海、廣東等地對(duì)上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行調(diào)研，8月24日，瞭望智庫(kù)又聯(lián)合新華社相關(guān)單位、上海WTO事務(wù)咨詢中心在上海召開(kāi)專家、企業(yè)家內(nèi)部座談會(huì)，聽(tīng)取各方看法，還原決策邏輯。

讓調(diào)研小組感受深刻的是，上海自貿(mào)區(qū)的誕生過(guò)程，是中央與地方在改革上的一次成功呼應(yīng)；而其所要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題，則是探索中國(guó)下一個(gè)十年乃至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，建設(shè)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，以及與新一輪全球化互動(dòng)的規(guī)則。

總書(shū)記調(diào)研“深化改革”

上海自貿(mào)區(qū)出臺(tái)的大背景，離不開(kāi)最高決策層頻繁使用的“深化改革”這一關(guān)鍵詞。

7月23日，習(xí)近平總書(shū)記在武漢市主持召開(kāi)部分省市負(fù)責(zé)人座談會(huì)，征求對(duì)全面深化改革的意見(jiàn)和建議。他強(qiáng)調(diào)，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，攻克體制機(jī)制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進(jìn)一步解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，進(jìn)一步激發(fā)和凝聚社會(huì)創(chuàng)造力。

人們注意到，上海市市長(zhǎng)楊雄出現(xiàn)在發(fā)言者的名單中。此前，上海自貿(mào)區(qū)的概念已公開(kāi)提出，大框架在醞釀之中。

在聽(tīng)取了大家發(fā)言后，習(xí)近平指出，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，對(duì)全面深化改革提出了更加迫切的要求。我國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，需要解決的問(wèn)題十分繁重。

習(xí)近平從6個(gè)方面提出了全面深化改革需要深入調(diào)查研究的重大問(wèn)題。這6個(gè)方面，被輿論解讀為下一步全面深化改革的一次“定調(diào)”。

8月27日，中共中央政治局會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，全面深化改革關(guān)系黨和國(guó)家工作全局。必須堅(jiān)定深化改革的信心、堅(jiān)持深化改革的正確方向、凝聚深化改革的共識(shí)、注重深化改革的統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)改革。必須充分認(rèn)識(shí)改革面臨的矛盾和困難，增強(qiáng)與時(shí)俱進(jìn)、攻堅(jiān)克難的勇氣，敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬。

新華社就這次會(huì)議所發(fā)的新聞通稿里，有一整段留給了上海自貿(mào)區(qū)：建立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，是黨中央從國(guó)內(nèi)外發(fā)展大勢(shì)出發(fā)，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，在新形勢(shì)下推進(jìn)改革開(kāi)放的重大舉措，對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)，具有重要意義。國(guó)務(wù)院要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，上海市要精心組織實(shí)施，有關(guān)部門要大力支持，努力把試驗(yàn)區(qū)建設(shè)好、管理好，發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國(guó)的積極作用。

將上海自貿(mào)區(qū)定調(diào)為“新形勢(shì)下推進(jìn)改革開(kāi)放的重大舉措”，其重要意義，不言自明?？梢哉J(rèn)為上海自貿(mào)區(qū)，已成“深化改革”的一個(gè)重要落腳點(diǎn)、先手棋。

總理履新第一站

“上海自貿(mào)區(qū)是否會(huì)影響到香港地位？”“能否和前海做一個(gè)比較？”這一個(gè)月來(lái)，王新奎需要反復(fù)對(duì)媒體解釋，這些問(wèn)題均是沒(méi)有理解上海自貿(mào)區(qū)本質(zhì)的反映。

王新奎現(xiàn)任上海市政府參事室主任、上海WTO事務(wù)咨詢中心理事長(zhǎng)，他全程參與了上海自貿(mào)區(qū)方案設(shè)計(jì)的前前后后。

“我總是不厭其煩地向媒體解釋，自貿(mào)區(qū)是國(guó)家的戰(zhàn)略，不是索取特殊政策優(yōu)惠，而是為改革開(kāi)放的先行先試；不僅僅是開(kāi)放，更重要的是以開(kāi)放促進(jìn)改革?！蓖跣驴f(shuō)。

今年年初，方案的名稱還叫《上海自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)總體方案》，而國(guó)務(wù)院原則通過(guò)的草案，則改為《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》。其間的幾輪互動(dòng)，折射出地方的創(chuàng)新愿景與中央改革整體設(shè)計(jì)的接力。

今年3月28日，李克強(qiáng)在全國(guó)“兩會(huì)”之后，將覆新后的第一站調(diào)研放在了上海。李克強(qiáng)總理說(shuō)：“中國(guó)走到了這一步，就該選擇一個(gè)新的開(kāi)放試點(diǎn)。上海完全有條件、有基礎(chǔ)實(shí)驗(yàn)這件事，要用開(kāi)放促進(jìn)改革?！?/p>

李克強(qiáng)指出：“30年前，波瀾壯闊的改革首先是從沿海開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)特區(qū)帶動(dòng)的。今天看來(lái)，用開(kāi)放促進(jìn)新一輪改革，依然有很大的空間和動(dòng)力。而在這種開(kāi)放的過(guò)程中，改革將釋放巨大的制度紅利。”

此前“自由貿(mào)易園區(qū)”的設(shè)想已醞釀多年，上海市適時(shí)向李克強(qiáng)進(jìn)行了匯報(bào)。而“試驗(yàn)區(qū)”的提法，就是李克強(qiáng)加上的。

試驗(yàn)區(qū)，試什么？一些企業(yè)期待有更多的“優(yōu)惠政策”出臺(tái)。上海市市長(zhǎng)楊雄直接了當(dāng)?shù)卣f(shuō)過(guò)：“上海不是要政策，而是要改革。”也就是，上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)質(zhì)與深意，是“改革”二字。

國(guó)際上，奧巴馬政府跨太平洋和大西洋，推出了東西兩個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定。王新奎等學(xué)者對(duì)此判斷，是全球投資規(guī)則框架正在加速形成，向著構(gòu)建全球“經(jīng)濟(jì)憲法”層次發(fā)展。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)應(yīng)該積極對(duì)接全球化的新趨勢(shì)與新規(guī)則，培育全球競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建國(guó)際合作的新平臺(tái)，拓展長(zhǎng)期增長(zhǎng)的新空間。

新的格局之下，國(guó)際戰(zhàn)略和國(guó)內(nèi)改革的銜接需要一個(gè)“先行先試”，特別是在投資體制和審批制度層面，需要進(jìn)行大力度的改革。從6月份開(kāi)始，決策層的考慮日漸清晰。7月3日國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議。會(huì)議原則通過(guò)的方案名稱中，“上海”變成了“中國(guó)（上海）”，即“中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”。

一周之后，汪洋副總理出席第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話，以上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)計(jì)為支持，在實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判上取得重大突破。聯(lián)合成果說(shuō)明承諾：“在試驗(yàn)區(qū)試行新的外資管理模式，營(yíng)造各類國(guó)內(nèi)外企業(yè)平等準(zhǔn)入的市場(chǎng)環(huán)境，并在投資準(zhǔn)入的各個(gè)階段，采用公平待遇加上負(fù)面清單的管理模式?！?/p>

此前社會(huì)議論的熱點(diǎn)之一是范圍，是28平方公里還是浦東抑或更大。按復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)袁志剛的看法，這還是沒(méi)有從此前“要政策”、建設(shè)“發(fā)展極”的思路中轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，“上海自貿(mào)區(qū)不應(yīng)是實(shí)體范疇的概念，是一個(gè)規(guī)則的概念?！痹緞傉J(rèn)為，未來(lái)上海所要承載的世界第二大經(jīng)濟(jì)體的期待，不是自己的貿(mào)易吞吐或GDP有多少，而是能否吸引天津、湛江乃至釜山、鹿特丹，愿意選擇按上海自貿(mào)區(qū)版本的規(guī)則營(yíng)商。

國(guó)務(wù)院在8月22日正式批準(zhǔn)設(shè)立上海試驗(yàn)區(qū)后，緊鑼密鼓推進(jìn)的就是法律授權(quán)程序，向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)授權(quán)，在上海的試驗(yàn)區(qū)域內(nèi)，暫停實(shí)施“外資三法”，交由地方先行探索擬定。一言以蔽之，上海要建的不是搶別人貿(mào)易便宜的“小灶”，而是為國(guó)內(nèi)提供法律、規(guī)則等公共品“改革實(shí)驗(yàn)室”。

至此，上海試驗(yàn)區(qū)的兩大使命已經(jīng)顯現(xiàn)：一是以投資管理體制改革為突破，修復(fù)企業(yè)和市場(chǎng)的效率基礎(chǔ)，完成向成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型；二是服務(wù)于中國(guó)下一步的全球化戰(zhàn)略，參與全球價(jià)值鏈和投資規(guī)則的重構(gòu)，促進(jìn)從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)到新經(jīng)濟(jì)升級(jí)。

“有限政府”的試驗(yàn)田

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》和瞭望智庫(kù)在調(diào)研中感覺(jué)到，深化改革已成上下共識(shí)，但改什么？如何改？在當(dāng)前背景下，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，打造“有限政府”，已成上下共識(shí)中的一個(gè)重要交集。

“我們?cè)啻握耶?dāng)時(shí)的國(guó)家發(fā)改委副主任劉鐵男審批一個(gè)項(xiàng)目，劉當(dāng)面都表示‘很關(guān)心’，但事后才知道，劉專門指示手下‘拖一拖’?！?/p>

一位企業(yè)家向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》反映了這么一個(gè)情況，“現(xiàn)在看來(lái)劉鐵男的意圖非常明顯，就是想要錢，這是典型的審批尋租?！?/p>

這不是單純反腐的問(wèn)題，在輿論對(duì)劉鐵男“25顆罕見(jiàn)鉆石、9公斤黃金”這類傳聞的關(guān)注之外，必須剖析結(jié)構(gòu)性扭曲。一些專家提醒，“政府和企業(yè)的關(guān)系，在行政審批無(wú)處不在的情況下發(fā)生了異變，出現(xiàn)了審批權(quán)力和企業(yè)勾結(jié)越來(lái)越深的趨勢(shì)?！?/p>

出路在哪里？就在于公開(kāi)透明規(guī)則和開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境?！皶和?shí)施一些法律，就是為了給這方面的改革創(chuàng)新留出空間?！蓖跣驴J(rèn)為。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》了解，上海自貿(mào)區(qū)方案將包括6大類23個(gè)改革領(lǐng)域，而方案的第一部分，就是關(guān)于投資管理體制改革。

目前中國(guó)的投資管理體制實(shí)行的是項(xiàng)目審批制，此前的改革中，“下放審批權(quán)”、“改審批為備案”，掌握審批權(quán)力的政府部門形成了一套習(xí)慣的話語(yǔ)體系，但現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有真正突破，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的“割肉”。

王新奎認(rèn)為，下放審批權(quán)本質(zhì)還是審批，改審批為備案，后者反而不用受《行政許可法》來(lái)約束完成時(shí)間，“實(shí)際效果可能更糟，必須另有清新之風(fēng)。”

到底怎么改？王新奎說(shuō)，深化改革，需要學(xué)習(xí)國(guó)際通行做法，引入“許可準(zhǔn)入制”加“負(fù)面清單管理”的方式，從流程上徹底扭轉(zhuǎn)。

其中“負(fù)面清單”是一種釜底抽薪的制度轉(zhuǎn)變，除了有限清單上列明的不能做的事情，其他事情依法準(zhǔn)入不再需要跑政府。也就是從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變成“管政府”，前者“法無(wú)明文禁止即可為”，后者“法無(wú)明文規(guī)定不可為”。而這不只針對(duì)外資，也同樣適用于民資，從行政審批走向依法許可。王新奎指出，政府的工作重點(diǎn)乃至話語(yǔ)體系，都要進(jìn)行一輪更新。

上海自貿(mào)區(qū)會(huì)不會(huì)立即實(shí)施“負(fù)面清單”？在8月24日《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》承辦的研討會(huì)上，學(xué)者們的共識(shí)是，這當(dāng)然需要一個(gè)過(guò)程，可以先從“正面清單”入手，逐步過(guò)渡到“負(fù)面清單”管理。

人們期待，上海自貿(mào)區(qū)能夠推進(jìn)政府行政管理體制的改革，給打造“有限政府”提供一個(gè)更為透明化、法制化與決策民主的一個(gè)“樣本”。當(dāng)然，亦有人對(duì)此表示擔(dān)心。原上海市一名領(lǐng)導(dǎo)同志提醒，原來(lái)浦東新區(qū)剛剛設(shè)立時(shí)，只有一個(gè)“管委會(huì)”，后來(lái)變成了上海市的一個(gè)區(qū)，什么垂直機(jī)構(gòu)都逐步設(shè)立起來(lái)了，“到政府辦事”客觀上變復(fù)雜了。

“所以一線放開(kāi)二線管住，我看重的不是‘管住里面的政策不出來(lái)’，而是要‘管住外面的干預(yù)不進(jìn)去’?！?/p>

不一樣的“改革動(dòng)力學(xué)”

30多年前，深圳作為中國(guó)第一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的突破口和標(biāo)桿。10年后浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放，鄧小平把“晚了”的責(zé)任擔(dān)在了自己身上，但他當(dāng)時(shí)就認(rèn)為，深圳的開(kāi)發(fā)是對(duì)香港的，廈門是對(duì)臺(tái)灣的，但是“上海的開(kāi)發(fā)可以面向全世界”。

這輪上海試驗(yàn)區(qū)的改革，從3月份開(kāi)始明顯提速，不少部委和地方領(lǐng)導(dǎo)都表示，其力度大大超過(guò)之前的預(yù)料?！皢蝹€(gè)事情上，這是一件任重道遠(yuǎn)的長(zhǎng)期工作；但整個(gè)方向上，這個(gè)戰(zhàn)略一定能成?！鄙虾Ｊ械囊晃回?fù)責(zé)人這樣判斷。原因在于，這輪改革在邏輯和動(dòng)力學(xué)上出現(xiàn)了新的特征，與此前的模式都不一樣，或?qū)⒄凵涑鋈腥珪?huì)后的治理思路。

此前各地的金融改革以及自貿(mào)區(qū)的規(guī)劃當(dāng)中，地方競(jìng)爭(zhēng)的多是特殊優(yōu)惠政策，就是“要政策”。其結(jié)果，人民銀行上海總部的施琍婭將其稱為“碎片化的孤島”：改革變成了區(qū)域利益的再分配，企業(yè)忙于在不同政策之間套利，誘發(fā)了攀比，強(qiáng)化了審批，變得更不透明。

另一方面，在中央與地方就改革的協(xié)調(diào)上，這輪體現(xiàn)出不一樣的魄力。先前的改革試點(diǎn)中，要優(yōu)惠政策的時(shí)候都得通過(guò)部委，在不平衡中無(wú)形強(qiáng)化著審批權(quán)力。而且以上海改革為例，與投資有關(guān)的法律法規(guī)共計(jì)約17萬(wàn)條，如果要等各個(gè)部委立場(chǎng)協(xié)調(diào)一致，改革只能是遙遙無(wú)期。地方的心態(tài)也容易消極，你不批準(zhǔn)我就不改革，坐等“政策啃老”。

現(xiàn)在則是釜底抽薪，直接授權(quán)暫停在試驗(yàn)區(qū)實(shí)施相關(guān)法律，讓上海在探索中拿出替代性方案。中共中央政治局8月27日的會(huì)議，明確要求“國(guó)務(wù)院要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，上海市要精心組織實(shí)施，有關(guān)部門要大力支持”。換而言之，各部委放權(quán)，上海直接對(duì)中央負(fù)責(zé)。充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，以發(fā)展愿景來(lái)激發(fā)一線的創(chuàng)造積極性。

紀(jì)念浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放10周年時(shí)，時(shí)任上海市副市長(zhǎng)周宇鵬曾向汪道涵老市長(zhǎng)請(qǐng)教，對(duì)浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放還有什么建議。“汪老是一個(gè)大學(xué)問(wèn)家，我本以為他會(huì)滔滔不絕?！敝苡睐i回憶道，“誰(shuí)知就講了一句話，他說(shuō)，禹鵬你想清楚，浦東開(kāi)發(fā)給誰(shuí)用？”

“我琢磨了半天才想明白，我覺(jué)得浦東開(kāi)發(fā)如果說(shuō)只想著自己發(fā)展，那么是做不好的，浦東開(kāi)發(fā)要給上海用。但是只想到給上海用，你也做不好。浦東開(kāi)發(fā)要為長(zhǎng)三角，這還不夠，還要為全國(guó)，為世界，這樣浦東才有大發(fā)展的空間。”

而今天，中央對(duì)上海的要求是：“發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國(guó)的積極作用?！?/p>

對(duì)于每一個(gè)企業(yè)和個(gè)人來(lái)說(shuō)，上海的改革所提供的是一個(gè)平臺(tái)，需要重燃改革熱情。“你有優(yōu)惠我來(lái)享受，你沒(méi)設(shè)計(jì)好我就不表態(tài)?！边@樣的旁觀者心態(tài)，難以發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的機(jī)會(huì)所在。

上海未來(lái)的抱負(fù)，應(yīng)該是中國(guó)融入全球的門戶，比照紐約、倫敦這樣的國(guó)際大都市圈參與全球合作。中國(guó)未來(lái)發(fā)展的愿景，也不會(huì)僅僅止步于第二大經(jīng)濟(jì)體，還要為全球公平發(fā)展和文明進(jìn)步貢獻(xiàn)自己的責(zé)任。在這個(gè)過(guò)程中會(huì)有人表露緊張，也會(huì)有壓力和艱難的博弈，但只要想明白“為誰(shuí)服務(wù)”這個(gè)問(wèn)題，堅(jiān)持人民的福祉，堅(jiān)定地融入世界，就一定能不斷再造成功。