南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)沈坤榮：中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)分割對(duì)等應(yīng)是下一輪財(cái)稅改革

財(cái)稅領(lǐng)域的話(huà)題在這次的莫干山會(huì)議上也是一大焦點(diǎn)。

為改變上世紀(jì)八、九十年代中央財(cái)政在國(guó)民收入和全國(guó)財(cái)政收入比例過(guò)低、財(cái)政支出大的局面，1994年的分稅制改革，在中央政府與地方政府之間進(jìn)行了事權(quán)與財(cái)權(quán)的重新劃分。但從現(xiàn)在政府間的財(cái)政關(guān)系來(lái)看，多位官員和學(xué)者認(rèn)為，中央、省、市縣之間的職責(zé)尤其是省級(jí)以下政府財(cái)力分配框架不明晰，財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分甚至出現(xiàn)背離。

南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)沈坤榮認(rèn)為，中央和地方財(cái)稅關(guān)系問(wèn)題并不是比例多少的問(wèn)題，而是財(cái)權(quán)和事權(quán)的對(duì)等問(wèn)題?！八袚?dān)的事權(quán)跟應(yīng)有的財(cái)權(quán)不匹配，政府行為就會(huì)走向異化。最近出現(xiàn)的部分地方政府行為扭曲都跟財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配相關(guān)?！?/p>

沈坤榮認(rèn)為，改革最終的落腳點(diǎn)是政府定位問(wèn)題，并建議根據(jù)各地的發(fā)展階段，討論各地財(cái)稅征收與支出的標(biāo)準(zhǔn)。

理順中央和地方財(cái)稅關(guān)系

按照分稅制改革方案，中央將稅收體制變?yōu)樯a(chǎn)性稅收體制，通過(guò)征收增值稅，將增值稅的75%收歸中央，地方分得25%。地方稅收基數(shù)全部返還，按照1：0.3系數(shù)返還辦法激勵(lì)地方增收。核心原則是“保地方利益，中央財(cái)政取之有度”。中央政府負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開(kāi)發(fā)等預(yù)算開(kāi)支，而地方政府則負(fù)責(zé)提供普通教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。

中國(guó)政府五級(jí)機(jī)構(gòu)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)中，省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府?！斑@在很大程度上加劇了基層政府財(cái)政困難。有的地方政府實(shí)在是交不起這個(gè)稅，所以會(huì)出現(xiàn)很扭曲的異化行為?！鄙蚶s稱(chēng)。基層政府只能在省內(nèi)充分發(fā)揮“靈活性”，用爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金、跑貸款、舉債增加財(cái)政收入。

沈坤榮認(rèn)為，地方政府行為異化扭曲的根本原因不在稅收比例分配，而在結(jié)構(gòu)，這涉及到財(cái)權(quán)和事權(quán)的對(duì)等問(wèn)題。“如果說(shuō)財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等，純粹講比例，沒(méi)有太大意義。所承擔(dān)的事權(quán)跟應(yīng)有的財(cái)權(quán)不匹配，政府行為就會(huì)走向異化?！?/p>

沈坤榮稱(chēng)，下一步改革的重點(diǎn)，應(yīng)是改變中央和地方現(xiàn)有的財(cái)稅關(guān)系，中央政府適當(dāng)上收事權(quán)，走向良性發(fā)展的路徑。

建立地方政府財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)

“財(cái)稅改革最終問(wèn)題要回到政府定位。”沈坤榮稱(chēng)，如果政府是全能政府，不是一個(gè)有限政府，那么再多的財(cái)政收入也不夠支出的?！罢ㄎ恍枰獛┦袌?chǎng)導(dǎo)向，落腳點(diǎn)在建立有限政府。建立有限政府的前提是建立有效政府，這樣才能進(jìn)行公共管理?！?/p>

他認(rèn)為，現(xiàn)在的問(wèn)題是中央政府和地方政府定位不同。“中央政府可能定位比較準(zhǔn)確，地方政府卻可能為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)扭曲行為?！?/p>

從對(duì)企業(yè)的政府行為來(lái)看，基層跟上面定位不一樣。比如，鄉(xiāng)里希望企業(yè)出錢(qián)辦幼兒園，鎮(zhèn)里的訴求是企業(yè)給修路，縣里主要想完成稅收任務(wù)，市一級(jí)的考慮要完成環(huán)評(píng)，省級(jí)則要看產(chǎn)業(yè)政策?！罢呢?cái)政收支需要建立標(biāo)準(zhǔn)，制定規(guī)則?！鄙蚶s說(shuō)。

但這也是下一步改革的難點(diǎn)，因?yàn)闁|中西部發(fā)展階段不一樣?！把睾５貐^(qū)要好一些，市場(chǎng)力量更強(qiáng)；中西部有些地區(qū)剛剛開(kāi)始工業(yè)化，有些進(jìn)入工業(yè)化快速發(fā)展期，資源約束還沒(méi)開(kāi)始?！鄙蚶s建議，建立地方財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)、完善稅制，需要在大博弈下分類(lèi)指導(dǎo)、遞進(jìn)推進(jìn)，而不應(yīng)一刀切。