本報記者嚴友良特約記者劉巍發(fā)自上海、福建晉江

新一輪土地改革一蹴而就幾無可能，盡管土地問題的制度突破被認為迫在眉睫。

9月初有消息稱，一份事關農村土地改革進程的重要文件—《關于開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見》（下稱《意見》）已下發(fā)至河北、遼寧、吉林等18個省。

雖很快遭到了國土資源部的否認，但隨后傳出的“十八屆三中全會或將出新土改的有關框架性思路”的傳聞，令包括輝隆股份、海南橡膠、上實發(fā)展、北大荒等新龍頭股在內的各大涉新土改股紛紛創(chuàng)下了六個交易日五漲停的火爆走勢。自9月11日起短短數個交易日內，該板塊平均漲幅接近50%。

但9月17日，有媒體又刊登了一則消息：新土改或無緣三中全會議程。結果僅一天，土地流轉概念股普遍下挫，整體呈現(xiàn)持續(xù)下挫的態(tài)勢。其中海南橡膠、上實發(fā)展一度跌停。

市場的波動不難理解，因為一旦農村集體建設用地放開流轉，即它可以不經政府征地轉為國有土地，直接入市交易，將打破土地市場的高度壟斷。如此一來，不僅意味著房地產價格將由市場重新發(fā)現(xiàn)，更將帶來中國土地市場格局的巨變。

“作為推進新型城鎮(zhèn)化的一項核心動力，土地管理制度改革再次迎來歷史機遇，改革將聚焦離城市化浪潮越來越近的廣大鄉(xiāng)村?？紤]到在當前土地問題牽扯面廣、土地財政備受爭議的背景下，對11月份將召開的十八屆三中全會有關土改問題的討論與期待成為熱點。”華中師范大學中國農村問題研究中心研究員、國家林業(yè)局中國農村林業(yè)改革發(fā)展研究基地常務副主任賀東航教授告訴時代周報記者。

值得一提的是，關于農村土地制度改革的地方試點，十余年前其實即已啟動。在2008年十七屆三中全會上，甚至一度明確了“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性項目不再征地，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的改革方向。在這一思路之下，農村集體建設用地使用權和宅基地使用權流轉等被視為土地制度改革突破口。

但時代周報記者在實際調查中卻發(fā)現(xiàn)，以農村集體建設用地使用權和宅基地使用權流轉為突破口的“新土改”同樣爭議不斷。一些專家甚至擔心，農地入市結果“只會是有地就賺錢，有土地的企業(yè)就發(fā)財，淪落為資本的盛宴”，最終還將是農民付出了土地，卻沒有享受到土地增值的利益。

當前土地制度之弊

當下中國土地制度中的農村產權制度，是以30多年前確立的以家庭聯(lián)產承包為核心的經濟體制。依照《憲法》，我國土地所有權歸屬分兩類:一是全民所有制，即國有土地；二是勞動群眾集體所有制，主要指農村集體土地。

從土地用途來看，土地可分為農用地和建設用地等，在農村集體所有制的土地中，集體建設用地多指除耕地、林地等農用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設用途的土地。

“從過去幾十年的發(fā)展看，中國土地‘二元產權’制度有其優(yōu)勢也有其弊端?！辟R東航評價。在他看來，其合理性在于從國家整體來看，抽取農村剩余資源發(fā)展核心城市和核心產業(yè)，有助經濟體的快速復蘇；最嚴重弊端則是農村土地產權嚴重不明晰，直接造成了城鎮(zhèn)化進程中征地矛盾突出等一系列問題。

這直接導致了土地買賣方面出現(xiàn)很大不便，根據法律，國有建設用地使用權可自由出讓，但集體建設用地不能出讓、抵押。

“征地問題涉及農民土地所有權和地方政府對土地財政的沖動等一系列深層次矛盾。就農民土地所有權而言，需要明晰產權的土地，不僅包括耕地，也包括集體建設用地及宅基地的權屬問題。以什么樣的方式來保障集體土地所有者的利益，是通過產權制度保障，確定集體土地同權參與城市開發(fā)進程中的交換？還是提高現(xiàn)有的經濟補償標準，緩解征地矛盾？目前我國還缺乏明確的頂層設計。”中國社會科學院農村發(fā)展研究所宏觀室室主任黨國英對時代周報記者指出。

土地財政弊端也與此有關。由于法律上“城市土地屬于國有”的規(guī)定，即便是商業(yè)用途的需求，政府也有權以最高不過原用途年產值30倍的價格，從農村強制性拿走土地。因此，長期以來，農村建設用地價值長期被低估，地方政府通過獨家售賣土地所獲高額利潤則催生了“以地生財”的發(fā)展模式，“土地財政”愈演愈烈。

正是國家的獨家售賣禁錮了土地。在全國多地參加調研的黨國英就碰到，不少地方強拆農民房屋的法律基礎是農村宅基地的集體所有制，結果，為了“集體利益”，農民家庭就不得不服從所謂由“公共利益”產生的“規(guī)劃”。

據國家信訪局統(tǒng)計，群體性上訪事件60%與土地有關。其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右?！吧鐣€(wěn)定是當下的根本大事，而土地所有權制度是‘基石’。當前的土地制度不僅丟掉了效率，還加劇了社會不公，更侵蝕了社會穩(wěn)定的基礎。”在黨國英看來，這是“新土改”的動力。

而隨著城鎮(zhèn)化快速推進，各地圍繞土地的利益糾紛不斷增加，土地制度改革滯后于城鎮(zhèn)化的問題日益凸顯。有數據顯示，在2000年-2010年間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了64.45%，遠高于城鎮(zhèn)人口45.9%的增速。同時，在農村人口大量減少了1.37億的背景下，農村建設用地總量卻不減反增。土地利用中的利益矛盾同樣突出。至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將超過11萬平方公里，將突破國土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬平方公里的控制目標。

“一方面，今后的城市建設用地必將更為節(jié)約和集約，非公益性用地遲早要走市場化道路；另一方面，在不涉及占用耕地的前提下，廣大農村仍存在大量可以盤活的建設用地?！秉h國英指出。

按照黨國英的估計，農村集體建設用地估計約有18萬平方公里。這相當于目前中國城市建成區(qū)的3倍以上。“土地需要加強管理，否則將是一個無序之局?！秉h國英說。

淡化所有權、強化使用權

值得一提的是，關于農村土地管理制度改革方向早就定下來了。早在2008年，中共十七屆三中全會就提出了集體土地和國有土地“同地、同價、同權”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場等改革目標。而針對農用地，則強調要逐步縮小政府行政征地的范圍。

中國農地改革中，最為敏感的是農村集體建設用地。也正是在上述思路下， “農地入市”一直被視為改革的突破口。

“如果十八屆三中全會將對土地制度作出調整的話，結合各地的試點看‘農地入市’將會是一個核心?！秉h國英表示。

所謂農地入市，即是農村集體建設用地入市。一般認為，其核心是將來自宅基地置換后騰空出來的土地，用作工業(yè)用地和商業(yè)用地；原有農村土地流轉后，吸引社會資本投資現(xiàn)代農業(yè)，大大提高土地經營效益。

按照國土資源部的解釋，試點中的土地集體建設性土地流轉—即農地入市，這里并不涉及耕地、林地以及其他農地，盡管后者也存在土地經營權流轉但并不能改變用途。且按照法律規(guī)定，在我國農村集體土地要轉為非農用地，必須政府收儲土地拿到用地指標才能轉為國有土地。

2012年8月6日，國家發(fā)改委印發(fā)《全國農村經濟發(fā)展十二五規(guī)劃》，再次提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。隨即，在時任國土資源部部長徐紹史的主持下，國土資源部開展農村集體建設用地管理條例的起草工作，并在“省部合作”協(xié)議的框架內，指導多地開展集體土地流轉試點，為實現(xiàn)集體土地與國有土地“平等化待遇”的改革目標積累經驗。

在不少業(yè)內人士看來，農地入市由此步入落實執(zhí)行的“倒計時”階段。

隨后，國土資源部更是動作頻頻，先是試圖推動《農村集體土地征收補償條例》的出臺，后又在2012年12月份提請全國人大常委會審議《土地管理法》修訂草案。

地方層面上的動作同樣頻頻。今年8月，溫州市出臺《溫州市農村產權交易管理暫行辦法》（溫政辦〔2013〕128號），并將于10月1日開始實施。按此，包括農村土地承包經營權在內的十二類產權，可在依法、自愿、有償、公開、公平、公正的原則下進行交易。

無獨有偶，近日《廣東省農村宅基地管理辦法》由廣東省法制辦向社會公布，這份送審稿提出，將允許農村宅基地在鎮(zhèn)域范圍內流轉。而在這之前，早在1月份海南省國土環(huán)境資源廳就研究制定了《海南省農民集體建設用地管理辦法》，并已上報海南省政府審議。

時代周報記者發(fā)現(xiàn)，單就農村集體經營性土地流轉試點，各地的試點大體可以分兩類：一是整合置換，以重慶“地票”模式、嘉興“兩分兩換”模式以及成都的“還權賦能”模式為代表。即通過“以土地承包經營權置換社會保障”和“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”的模式，盤活宅基地資源，復耕宅基地，換取建設用地指標。二是盤活資源，以廣東“三舊改造”和深圳“集體工業(yè)用地流轉”模式為代表。通過搬遷、收回等手段將現(xiàn)有工業(yè)用地和閑置土地進行優(yōu)化配置。

在不少人看來，“淡化所有權、強化使用權” 將是這一改革路徑的方向。

國土資源部副部長胡存智就指出，在集體建設土地使用權上，首先取得突破，模仿國有建設用地使用權這些制度，實現(xiàn)集體建設用地所有權與使用權相分離的使用制度。

“簡要地說，就是把現(xiàn)有的集體建設用地使用權進一步細分設置為過渡土地使用權、出讓土地使用權等。比如農村集體公共設施和公益事業(yè)的用地，就可以劃入土地使用權，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地類似的經營型建設用地，就可以設定為出讓、出租土地使用權。對于劃撥土地的使用權不能上市不能流轉，對于經營性的可以流轉?！焙嬷窃@樣對媒體解釋。

“一幅農地轉為工業(yè)或城市建設用途，其市值一般會增加——不增加不會發(fā)生轉讓。如果農民有轉讓農地的權利，作為參加交易的一方，他們將分享上漲的地價和地租。但是在征地制下，農地轉用的市值增加卻合法地‘落袋’政府庫房?！北本┐髮W國家發(fā)展研究院院長周其仁曾撰文指出。

之前周其仁曾告訴時代周報記者，現(xiàn)行的土地征收制度意味著農民并沒有對集體土地的處分權，實質就是沒有土地財產權，因此也就無法獲得土地出讓后的大部分增值收益。農地入市則將提高農民的議價權，打破土地市場的高度壟斷。

不過一位接近國土資源部的相關人士透露，即便十八屆三中全會對新土改出臺框架性思路，小產權房仍難現(xiàn)曙光。事實上，按照國土資源部的部署，小產權房不在當前集體土地確權登記的發(fā)證工作之列。不僅如此，“嚴防集體土地建租賃房試點變相淪為小產權房建設”，仍然是目前國土資源部較為擔心的問題。

制度紅利還是資本盛宴？

截至去年底，全國農村集體建設用地所有權累計確權登記發(fā)證約620萬宗，發(fā)證率達94.7%，部分地區(qū)已全部完成。農村土地確權工作包括農村集體建設用地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權確權三部分。農村土地確權的工作基本完成被不少學者解讀為農地入市的先兆。

自去年9 月以來，國土部便成立專題研究小組，謀劃土地管理制度改革方向。據時代周報記者了解，目前改革研究小組已形成了改革的框架建議：即為了適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，當前土地管理制度改革工作重點包括，提高存量用地在建設用地供應總量的比重；扭轉城鎮(zhèn)建設對新增土地出讓收益的過多依賴；建立起有利于存量建設用地盤活利用的制度政策體系等。

通過改革現(xiàn)存土地制度，進一步推進城鎮(zhèn)化，從而改變城鄉(xiāng)割裂的結構，釋放巨大的改革紅利無疑是中央政策部門的期許。

然而，在專家們看來，要想實現(xiàn)這一目標還有不少的“門檻”需要跨越。

首先即是要打破政府的利益驅動?！艾F(xiàn)行的補償標準僅僅是對土地的‘表面’價值的補償，對于土地增值、預期收益等功能價值均沒有體現(xiàn)?？紤]到目前縮小及嚴格限制征地范圍的主要改革方向，因此我們認為，在征地改革中，應按照被征土地的未來價值，估算被征地農民的利益分配，并進行合理的補償?！敝袊慨a信息集團分析師李瑩表示。

原來，盡管政府曾多次對征地補償制度進行改革，但“按照被征收土地的原用途給予補償”這一基本征地補償思路一直未變，“年產值倍數法”和“征地區(qū)片法”就是現(xiàn)行的兩種主要的賠償方法。照此方法，農地轉用的市值增加有相當一部分落入政府手中。

對此，中國土地學會副理事長黃小虎解釋道：“政府經營土地，政府用經營土地拿來的資金直接搞建設，這個模式不改的話，任何涉及到建設用地流轉也好，宅基地流轉也好，都會影響到原有的利益格局，那么，推它就絕對推不動。”

其次，法律上的問題同樣可能拖慢“農地入市”的進程?！巴恋胤殖擎?zhèn)和農村兩塊。上世紀80年代初期，城鎮(zhèn)的土地改革已經相對成熟，城鎮(zhèn)土地由原來不能流轉到可以自由流轉，問題比較少一點?，F(xiàn)在難點在農村，農村的難點又在農村土地集體建設用地流轉，現(xiàn)在這方面的政策還是空白。比如說小產權房，沒有相應的法律去處理?！秉h國英說。

“如果嚴格依照《憲法》相關的規(guī)定和《土地管理法》，‘農地入市’絕對違法?！比r學者、中國鄉(xiāng)村規(guī)劃設計院院長李昌平告訴時代周報記者。李昌平之前曾在湖北省先后四次擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、縣農村工作部副部長等職，2000年3月還致信朱镕基總理，反映農村面臨的突出問題。

雖然國土部有意規(guī)范管理，但由于沒有上位法支持， 2002年就形成一稿《規(guī)范農民集體所有建設用地使用權流轉若干意見（討論稿）》，作為全國層面的管理辦法始終未能出臺。

同樣，讓專家們擔心的還有“土地流轉”實踐中的變形。

時代周報記者在福建晉江調查時就有村民反映在晉江王厝村當了10余年近三屆村長的洪某，伙同村書記等村委會數人，通過冒領集體建設用地征地補償款，私賣祖墳地、靈堂龕位、征收回撥地等方式，大肆鯨吞村財政，至少兩億。

“近幾年，許多地方的農地流轉是由村委會或基層政府組織的，有的地方收回了農民的承包地，由政府方面成立土地流轉中心，將土地大面積轉包給了所謂‘大戶’。當事人的理由一般是所謂規(guī)模經營，但背后的理由是‘壯大集體經濟’，解決集體興辦公共事業(yè)的財源問題?！辟R東航坦言他懷疑這個做法的普遍意義。

作為“反對農地入市自由交易”的堅定分子，李昌平更擔心的是，集體建設性用地入市甚至可能造成農村土地成為資本的盛宴。

“保護糧食安全在其次，我們必須認清楚中國農村集體建設性用地的性質，一定意義上講，它是中國農民發(fā)展權的一種集體保障，如果這些土地自由交易出去了，而保障又不能持續(xù)。那農民將是最大的受害者?！崩畈讲粺o擔心地說，“更為關鍵的是，一旦農村建設性土地入市還將有可能出現(xiàn)可怕的后果，即一些企業(yè)和資本所有者通過土地交易獲得了大量的現(xiàn)金收益，并通過銀行貸款的方式巧妙地將負擔轉嫁到銀行和公眾身上?！?/p>

“新土改”的另一種思路

李昌平對“新土改”有另外一種思路，為此他還專門寫了一篇《大陸土地制度向何處去?》的長文。他認為，中國大陸的土地村民共同體集體所有，不能嚴格地認為是公有制，而應該是民有制，這是“村民共同體土地集體所有權是國家讓渡給村民共同體成員的土地私權的一種存在形式—一人一份的共有制度”。

不僅如此，在他看來，在土地在村民共同體所有制下，村民共同體向其部分成員讓渡一部分地權(使用權、經營權等)—即以所有權和使用權、經營權分離的形式—賦予部分農民的農地私權—實施統(tǒng)分結合的雙層經營制度，使得土地生產經營效率有所提高，是非常好的農地農用權私有制度。

農地入市自由買賣的示范，可見于日本和我國臺灣的農村土地買賣，只準許在農民之間交易，并且要經過農會和水利會同意。日本、臺灣農民的農地只能在農會(農協(xié))內部金融抵押貸款，正規(guī)銀行不接受小農農地抵押貸款(只有極個別例外)。日本、臺灣農村農民的建設用地也是在另外(非主流)一個市場上交易和另一個金融體系內抵押貸款的。

“中國大陸的城市土地是能夠在正規(guī)市場上正常買賣和在正規(guī)金融體系內抵押貸款的，但中國的精英們從來就不明白應該借鑒臺灣和日本，為中國農村農地和建設用地建立另外一個市場體系和金融體系來充分實行產權的?！崩畈秸f。

在李昌平看來，最大的弊端不是土地集體所有制，最大的弊端出在農業(yè)用地轉為非農用地制度上，以及轉非的增值收益的分配制度上。

“由于大陸土地農轉非和轉非土地增值收益分配制度存在嚴重缺陷，使得暴力獲得暴利成其本質特征。政府和開發(fā)商使用暴力獲得土地，政府和開發(fā)商就會獲得暴利，釘子戶使用暴力對抗政府和開發(fā)商，釘子戶也往往能夠獲得暴利?！崩畈秸f。

為此，他主張新一輪土地改革重點應該在土地農轉非制度及轉非土地增值收益分配制度上，并好好學習臺灣的“農轉非減半”—即原農民得一半地，政府無償取得一半地。政府得地后拍賣獲得收益一半用于基礎設施建設，其另一半用于公益性項目建設，如公園、馬路、醫(yī)院、學校等。原農戶得到農轉非的另一半建設用地后，要按照城市規(guī)劃開發(fā)使用、也可以在市場上自主交易。但開發(fā)和交易都要繳稅，并且是累進稅，稅收差不多要占農轉非土地增值收益的一半多。

7月22日，習近平總書記在考察武漢農村綜合產權交易時曾提及：如何在堅持農村土地集體所有性質的前提下完善聯(lián)產承包責任制，既保障基本農田和糧食安全，又通過合乎規(guī)范的流轉增加農民收入，一系列問題在下一步改革中要好好研究。

“我認為，‘農轉非減半’就很好地照顧到了農民的收益問題，而且能夠很好地保證城市化進程中國家對土地的需求，這也符合國家領導人的期望?！崩畈秸f。