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    周其仁前瞻十八屆三中全會:改革的力量不會停

    2013年10月08日 06:50
    來源:中國企業(yè)家網(wǎng) 作者:周其仁

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    周其仁

    周其仁

    所謂改革就是兩個東西:一是民間基層自發(fā)的活動,碰到困難,碰到不適應(yīng)的地方總要把它“拱”開;這個層面的改革天天都有,但光有這個層面的改革不行,還要被吸納成為國家政策和制度,沒有這個過程就不是完整的改革。

    改革很難,不改行不行

    中國的改革說起來蠻難。前一段時間,吳敬璉老師新書發(fā)布會上我提了一個問題,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的形成也就二三十年,嚴(yán)格來說是1958年以后才正式形成的,而改卻已經(jīng)改了35年。為什么這么難改?

    改革很難,那不改行不行?現(xiàn)在看來不改也麻煩:一是社會矛盾越來越大,某種程度上比1980年代經(jīng)歷的社會矛盾還要嚴(yán)重。任何社會都有矛盾,但若沒有恰當(dāng)解決這些矛盾的辦法,GDP總量全球第二也不一定能讓大家很踏實(shí)。不改,很多社會矛盾就解決不了。像土地問題,如果沒有一套好的機(jī)制,政府、民間、開發(fā)商、城市的發(fā)展幾方面利益就找不到平衡的平臺來處理。再如貪腐現(xiàn)象,像劉志軍、薄熙來等大案,批一個條、打一個電話、交代幾句話,幾百萬、幾千萬元就沒了。這跟體制有很大關(guān)系,權(quán)力在市場中遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有被裝進(jìn)籠子里去,這個問題不解決,經(jīng)濟(jì)增長再快,大家心里的感覺也不會太好。

    另外,我在大學(xué)跟同學(xué)們交流,他們的看法已經(jīng)跟我們不同。我們還有改革開放以前作為參照系,以這個參照系看,中國還是發(fā)生了巨大變化;但新一代人的參照系不同了,不能老跟他們憶苦思甜。他們是人口主體,有新的標(biāo)準(zhǔn)、新的參照系,對社會公正和公平的要求不同。同時年輕一代也碰到很多新問題,比如房價,這是很深刻、蠻有挑戰(zhàn)性的一件事。從這方面講,不改也不行。

    再有,我觀察到生活中法律以外的現(xiàn)象越來越豐富,法律禁止的事生活中卻到處都有,比如,有“黑車”,有小產(chǎn)權(quán)房,有“黑戶”……如果很多人生活在法律不承認(rèn)、不保護(hù)的空間里,社會將來會怎樣?我有點(diǎn)擔(dān)心。所以一個國家的制度化能力是要把這些現(xiàn)象解決,把大多數(shù)人口吸納到法治的框架里。這有兩個途徑:一是要守法;一是法要合理,法要容易執(zhí)行。這兩方面都要做,如果制定的很多東西難以做到,那么他干脆就在法外了。如果不通過進(jìn)一步改革來提高這種制度化能力,社會經(jīng)濟(jì)增長以后有很多矛盾是難以解決的。所以什么叫改革的邏輯?就是改很難,不改又不行,要在這當(dāng)中去找。

    什么是改革的邏輯

    這個邏輯是什么呢?我看到的邏輯,從我1980年代參與改革研究到現(xiàn)在,所謂改革就是兩個東西:一是民間基層自發(fā)的活動,碰到困難,碰到不適應(yīng)的地方總要把它“拱”開。比如包產(chǎn)到戶,最早并不是北京有誰寫了一個文件就包產(chǎn)到戶了,而是農(nóng)民覺得以前那個辦法不合適,吃大鍋飯多勞不多得,所以就把地分了,但當(dāng)時是不合法的。這是改革的第一個組成內(nèi)容,用過去的語言說,就是當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力時,生產(chǎn)力會“拱”,不會善罷甘休。這樣的事情天天在發(fā)生,在每個領(lǐng)域都在發(fā)生,這個層面的改革天天都有。但光有這個層面的改革不行,這個層面的改革還要被吸納成為國家政策和制度,沒有這個過程就不是完整的改革。

    這是我對改革邏輯的大體理解,我相信這個過程不會結(jié)束。當(dāng)年包產(chǎn)到戶是非法的,民營企業(yè)也是非法的,“傻子瓜子”雇人炒瓜子,案子要報到鄧小平那里。底下已經(jīng)開始炒了,因?yàn)槭袌鲇行枰欠窈戏??在社會主義條件下能不能允許?所以我認(rèn)為改革有兩方面:第一有沒有冒出芽;第二冒出來的東西能不能吸納到政策制定和法律制定過程中,即制度化。這是改革的過程。

    我們現(xiàn)在從哪個領(lǐng)域都能看到有改革的因素、改革的元素、改革的自發(fā)沖動,但某種程度上今天的吸納能力不是那么強(qiáng),因?yàn)橛幸庖姺制?,因?yàn)槔镱^的利益分析、平衡遇到困難,在很多事情上是老有自發(fā)的活動,卻沒能夠提煉上來,要適當(dāng)加快這一過程。是否要重新設(shè)計(jì)什么東西?我的看法是,在制定政策、制定法律時需要有廣闊的視野,需要參照整個人類文明,看看其他國家的做法,國際經(jīng)驗(yàn)、歷史、理論,這些元素都要有,否則今天把有些東西匆匆忙忙立了,明天不合適又改,那也很混亂??偟恼f來,現(xiàn)在第二個過程比較慢,所謂加快改革,是要加快這個層次的改革。

    過去最大的問題是我們自己把自己束縛了,十一屆三中全會最重要的是思想解放,不能用僵化的概念把自己的手腳捆起來。我相信底層的人永遠(yuǎn)有沖動,因?yàn)槟膫€家庭、哪個老百姓不想改善生活?他們只要發(fā)現(xiàn)機(jī)會總會去試、去做。但上層建筑、意識形態(tài),包括我們在大學(xué)教書講的那套道理,是不是能讓生產(chǎn)力發(fā)展得更順一點(diǎn)?改革就是這兩面的結(jié)合,缺一面都不可。

    土地問題的改革邏輯

    農(nóng)業(yè)社會的主要問題是糧食問題,所以要找到土地怎么跟勞動力結(jié)合以產(chǎn)出更多的糧食,這個問題農(nóng)村改革基本解決了,剩下的是怎么加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)、加管理、擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模來支撐后發(fā)展。

    但城市化一起來就遇到了新問題。土地被城市、被工業(yè)利用,它產(chǎn)生的價值會更高,于是,這塊地是種糧食,還是搞工業(yè)、搞城市,在市場上有不同的價。這些年我們最大的沖突就是這個沖突。

    新的機(jī)會來了,經(jīng)濟(jì)開始“聚”,“聚”到一個地方就會提高相對價,這是城市的魅力。城里人聚在一起,分工變細(xì),可以大大提高生產(chǎn)率,這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個非常重要的閥門,像物理力量一樣,你只要適應(yīng)它,允許人們自由流動和積聚,就可以釋放它的潛能。相對聚起來,繼而產(chǎn)生分工,然后就產(chǎn)生知識的流動、信息的流動,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就豐富起來了。于是就需要有些土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)成城市用途,就這么簡單的一個經(jīng)濟(jì)活動,跟我們過去的體制就發(fā)生了沖突。

    過去多少年都是國家控制所有經(jīng)濟(jì)活動,一塊地要轉(zhuǎn)成工業(yè)、城市用途,就先要國有化,把這塊地征成國家的,然后由政府把這塊地向市場拍賣。這個體制也是逐步形成的,在此之前土地都不能流轉(zhuǎn),1988年之前,土地買賣和租賃是要入刑法的。后來啟動修憲,把憲法中關(guān)于土地不得買賣和租賃的條款作了巧妙的修訂,重申土地所有權(quán)不得買賣和租賃,但土地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。這樣就形成了一套政府可以把土地向市場、外商、個人和公司轉(zhuǎn)讓的體制。這對我國后來的城市化起了很重要的作用,有了今天大家討論的土地財政,土地可以融資了,把未來收益的權(quán)利拿出來就可以找到現(xiàn)金,用來搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),這是一個進(jìn)步。

    但這個進(jìn)步跟原來的體制之間就構(gòu)成一種沖突,因?yàn)樗鼜霓r(nóng)民那兒拿地不是買賣關(guān)系,而是強(qiáng)征關(guān)系。和農(nóng)民的關(guān)系緊張是從這個背景下開始的。還有一個因素,開始誰也不懂土地能賣出這么高的價錢,這是城市化的魅力,當(dāng)然也跟我們的貨幣環(huán)境有關(guān)系,大量的流資最后總要落地,一落地就是天價。最后很多地方政府就多從農(nóng)民那里拿地,然后高價賣,中間的差價用于土地財政,用于發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施。這個功能也不能一概否認(rèn),若沒有的話就沒有今天這么大的城市發(fā)展。但這個體制下有些問題現(xiàn)在看后遺癥越來越大——

    一是和農(nóng)民的關(guān)系。農(nóng)民也會學(xué)習(xí),你賣地賺錢,我能不能賣?他們也慢慢“醒”過來了。沒“醒”的時候,他們是拿這塊地在他自己手里時的收益跟征地給他的收益作比較,合算就行。他原本種一畝地一年也就幾百塊錢凈收入,你給他的貼現(xiàn)率只要高于這幾百塊錢,他就挺高興。但等到你賣高價后,參照系變了,他不再跟土地在他手里種苞米的收益比,而是跟你賣出去的收益相比,他們會想,如果由我來賣呢?我在蘇州調(diào)查,那里建工業(yè)園區(qū),臺商都想要地建廠,但劃定的開發(fā)區(qū)供應(yīng)不上,廠商就跑到周圍農(nóng)村問農(nóng)民能不能給土地蓋廠房。有個村的村支書說得很精彩,他說:地就在我們腳下,錢就在我們門口,我怎么就換不來錢?小產(chǎn)權(quán)就是這么產(chǎn)生的,其實(shí)都是對城市化土地增值過程的一個反應(yīng)。土地世世代代是農(nóng)民的,他能不能在這個過程中分享一塊,能不能參與進(jìn)來?這個問題就提出來了。

    城市方面肯定不干:那還得了,農(nóng)民要是敲竹杠、抬價,國家建設(shè)怎么辦?他們有他們的道理。但他們不知道,如果制度妥當(dāng)以后,農(nóng)民數(shù)量多,他們競爭賣的話價格就不會高,鼓勵他們互相競爭賣,就跟賣白菜、蘿卜、糧食的邏輯是一樣的。但沒試之前誰也不知道,所以一征再征,最后的結(jié)果是征地成本越來越高。這是新的現(xiàn)實(shí)。

    現(xiàn)在的問題是怎么解這個扣?一方面,土地是財政的重要組成部分,是城市化基礎(chǔ)設(shè)施融資的重要來源,你可以批判它,但這是現(xiàn)實(shí);另一方面,征地成本越來越高,農(nóng)民越來越不干,而有些地方政府在財政困難的情況下,會過度使用政府手里的權(quán)威和強(qiáng)制力,造成很多沖突性事件。這個問題怎么解決?我不認(rèn)為我們坐在這里能想出辦法,要去各地第一線看能不能找到苗頭。

    中國的好處是大,底下有很多優(yōu)秀的人,逼得不行會想出各種辦法來,試這個辦法,試那個辦法。對抗是一種辦法,小產(chǎn)權(quán)是一種辦法,還可以找到一些更好的互利辦法。比如,我們在成都看到的辦法就不錯,慢慢把征地制變成一個買賣制,留一塊地允許農(nóng)民自己參加交易,開出這個口子來了。北京郊區(qū)、廣東、江蘇都有類似情況,因?yàn)檎鞯乩鲜呛堋盎鸨保瑘?zhí)行者也會想辦法減輕代價。各地也都有一些通行辦法,在征地中進(jìn)行“留地開發(fā)”模式。比如拿你100畝,給你5畝,你可以經(jīng)營做設(shè)施。像北京的溫都水城,底下那塊地就是集體地,沒有被征為國有地,由村里集體搞設(shè)施賺錢。大量的農(nóng)家樂也是集體土地,也在參與城市化過程中的土地增值。在這當(dāng)中你會看到有新的芽子長出,但困難在于這新的芽子怎么跟已有的法律體系咬合,這很麻煩。

    這次國務(wù)院批上海的自貿(mào)區(qū),我覺得很有意思,規(guī)定在一個區(qū)域一定時間內(nèi),中華人民共和國的某些法律停止執(zhí)行。就是可以經(jīng)過一個程序以后,在某個區(qū)域內(nèi)把已有的不適應(yīng)的法規(guī)停止執(zhí)行,在一段時間內(nèi)實(shí)行另外一套也合法的體制。我相信這一招對大國的進(jìn)一步改革會幫上忙,比如在土地問題上就可能幫上忙。例如,要讓農(nóng)民的集體土地入市,就跟全國法律沖突,全國法律還沒開這個口子。但你可以試,承認(rèn)它合法,因?yàn)樗舶淹恋亟o城市化、工業(yè)化用。而政府可以在里頭抽稅,農(nóng)民也可以從中分享利益。而且,由于都是市場原則,就更服從市場的邏輯,即任何土地資源都要講成本和收益,不能胡來,不能少數(shù)官員想怎樣著就怎樣著,想給誰就給誰,而要按照市場競爭的原則、出價高者得的原則,讓資源用到利用效率最高的方面去。同時可以緩解社會矛盾,不要讓官民沖突那么厲害,也防止官員由于權(quán)力過大而進(jìn)入腐敗的巢穴。這完全可以走出一條新的路子來。

    底下總會在矛盾面前找到解決的方式,問題是有沒有給它變成全國性法規(guī)。在變成全國性法規(guī)之前,是否可以有一些地方性的法規(guī)來支撐這些新的試驗(yàn),把矛盾化解掉,然后開始走一條新路。

    變革的力量不會減弱

    我們?nèi)サ紫伦髡{(diào)查,不是聽想法,而是看做的事。這些事不一定有什么明確的綱領(lǐng),但這些現(xiàn)象里可能就有進(jìn)一步推動變革的積極因素。目前我進(jìn)行的調(diào)查,包括土地問題、戶籍問題,包括大家在北京熱烈討論的一些問題,到底下去看都有一些解的因素。比如金融,你看底下有多少種金融形式?問題是它怎么能夠合法化。什么叫改革?改革是把能解決問題的辦法合法化。

    總能找到解決問題的辦法,不可能由于這個那個就會憋死,但合法化很難,這就涉及意識形態(tài)、過去的觀念、既得利益,怎么妥協(xié),怎么形成新的共識,這是難點(diǎn)。而我們這些年這個變量是滯后的。

    我相信改革的力量不會停。因?yàn)樵陂_放的環(huán)境下,全球的技術(shù)變動的沖擊非常大,現(xiàn)在不是關(guān)起門來成本收益很穩(wěn)定的年代。我不相信變革的力量會減弱,但合法化的動力是弱了,求穩(wěn)的思想這些年大了,所以躲事情。而已經(jīng)上了門的事情其實(shí)是機(jī)會啊。所以為什么叫“紅利”呢?就是說改革跟投資一樣,你不投將來就沒有收益。

    [責(zé)任編輯:aiwei] 標(biāo)簽:農(nóng)民 小產(chǎn)權(quán) 黑戶 
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