自貿(mào)區(qū)前世今生

葉靜宇

從上海最東南伸入東海一角的洋山港，沿著海岸線北上約40公里，到達(dá)浦東國際機(jī)場，繼續(xù)往北約30公里，直至長江入海口接近與黃浦江交匯之處的外高橋，70多公里的海岸線，串起了當(dāng)今上海乃至中國最重要的一個(gè)區(qū)域——中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

這個(gè)試驗(yàn)區(qū)由四個(gè)在地理上互不相連的港區(qū)——外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港和浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)組成，總面積28.78平方公里，占上海全市面積的1/266。此前，這個(gè)區(qū)域整體的名稱為“上海綜合保稅區(qū)”。

9月29日上午，中共中央政治局委員、上海市委書記韓正、商務(wù)部部長高虎城等中央部委和上海市級的主要官員，在位于基隆路9號的綜保區(qū)管委會(huì)見證了上海自貿(mào)區(qū)的正式掛牌成立。10月10日，經(jīng)上海市政府公示，上海市委常委、副市長艾寶俊將兼任上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)主任，領(lǐng)銜自貿(mào)區(qū)未來兩至三年的改革試驗(yàn)。

根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的上海自貿(mào)區(qū)總體方案，今后兩至三年，自貿(mào)區(qū)的總體目標(biāo)之一是形成促進(jìn)投資和創(chuàng)新的政策支持體系，為中國擴(kuò)大開放和深化改革探索新思路和新途徑。這意味著，自貿(mào)區(qū)的各項(xiàng)改革，可能會(huì)對中國未來的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

三區(qū)三港

如今自貿(mào)區(qū)所覆蓋的這片土地，從上世紀(jì)90年代初上海改革開放之始，就一直勇立潮頭。

外高橋保稅區(qū)是浦東開發(fā)中最重要的一個(gè)標(biāo)志性區(qū)域，也是當(dāng)時(shí)全國開放層次最高、開放領(lǐng)域最廣、開放力度最大的區(qū)域之一。

浦東外高橋開發(fā)公司首任總經(jīng)理阮延華仍記得中國第一家外商獨(dú)資貿(mào)易公司在外高橋保稅區(qū)注冊時(shí)的波折。由于當(dāng)時(shí)所有的法規(guī)條例都限制外資貿(mào)易公司的設(shè)立，當(dāng)日本伊藤忠申請?jiān)谕飧邩蜷_設(shè)貿(mào)易公司時(shí)，國家審批部門還特別建議報(bào)國務(wù)院討論，直到1992年外經(jīng)貿(mào)部審核后發(fā)出了標(biāo)志性的1號文件，日本上海伊藤忠商務(wù)有限公司才獲批在外高橋保稅區(qū)注冊。

經(jīng)此，企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)的政策突破在外高橋保稅區(qū)實(shí)現(xiàn)，成百上千的貿(mào)易企業(yè)蜂擁而至?？梢哉f，探索、創(chuàng)新和突破自始就成為外高橋保稅區(qū)的重要“基因”。

至2012年，10平方公里的外高橋保稅區(qū)已進(jìn)駐近萬家企業(yè)，是中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大，業(yè)務(wù)功能最豐富的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。2011年9月外高橋保稅區(qū)被商務(wù)部授予全國第一個(gè)“國家進(jìn)口貿(mào)易促進(jìn)創(chuàng)新示范區(qū)”，成為上海重要的國際貿(mào)易基地。

在外高橋保稅區(qū)運(yùn)行10多年后，進(jìn)出口貿(mào)易的發(fā)展逐漸凸顯出保稅區(qū)的功能不足，尤其是保稅區(qū)無港口，難以滿足貨物倉儲(chǔ)和中轉(zhuǎn)方式日益多樣化的要求。

2003年，在距離外高橋保稅區(qū)以北3公里的外高橋港區(qū)，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了中國第一個(gè)保稅物流園區(qū)——外高橋保稅物流園區(qū)。它與外高橋二期碼頭設(shè)有直通卡口相連，作用相當(dāng)于為外高橋提供了一個(gè)1.03平方公里的物流基地，與外高橋保稅區(qū)形成“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”，區(qū)內(nèi)同時(shí)享受保稅區(qū)、出口加工區(qū)的相關(guān)政策和上海港的港航資源。

事實(shí)上，隨著全球貿(mào)易活動(dòng)的日益頻繁，物流的重要性進(jìn)一步凸顯。上海位于中國海岸線的中部，又與最重要的內(nèi)運(yùn)水路長江交匯，因此，發(fā)展和利用物流成為上海近十年來最重要的經(jīng)濟(jì)決策之一。

繼外高橋保稅物流園區(qū)成功與外高橋保稅區(qū)試驗(yàn)“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”之后，2005年，洋山港被批設(shè)立中國第一個(gè)保稅港區(qū)。

洋山港是世界上規(guī)模最大、水深條件最好的港口之一，地理位置上屬于浙江舟山，但由上海經(jīng)營管理。洋山保稅港區(qū)被定位為上海建設(shè)“國際航運(yùn)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)”的核心功能區(qū)域，基本形成了面向歐美的分撥配送基地、大宗商品產(chǎn)業(yè)基地、面向國內(nèi)的進(jìn)口貿(mào)易基地以及航運(yùn)龍頭企業(yè)集聚地。

此外，在浦東機(jī)場第三跑道西側(cè)的3.59平方公里土地上，也于2009年設(shè)立了浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)，同樣作為物流中心建設(shè)的一部分，機(jī)場綜保區(qū)的作用在于發(fā)揮其亞太航空復(fù)合樞紐港的優(yōu)勢，發(fā)展臨空貿(mào)易服務(wù)，包括融資租賃、跨國公司空運(yùn)分撥中心、高端消費(fèi)品保稅展銷等產(chǎn)業(yè)鏈。

2009年11月，上海將洋山港區(qū)、外高橋港區(qū)、浦東機(jī)場空港，以及洋山保稅港區(qū)、外高橋保稅區(qū)、浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)“三港三區(qū)”在管理上合為一體，成立“上海綜合保稅區(qū)”，實(shí)際上跨出了集團(tuán)突進(jìn)、向自貿(mào)區(qū)靠攏的重要一步。

管理升級

實(shí)際上，對管理層而言，上海建設(shè)自貿(mào)區(qū)，是一個(gè)重大的改革機(jī)遇，更是一項(xiàng)艱巨的挑戰(zhàn)。這是因?yàn)?，自貿(mào)區(qū)改革主要涉及投資制度、金融監(jiān)管、海關(guān)監(jiān)管等多個(gè)關(guān)鍵的行政職能轉(zhuǎn)變。

在上海自貿(mào)區(qū)總體方案出臺之后，上海市政府也于9月30日密集頒布了針對自貿(mào)區(qū)的管理辦法、外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（即“負(fù)面清單”）、外商投資項(xiàng)目備案、境外投資項(xiàng)目備案、外商投資企業(yè)備案、境外投資開辦企業(yè)備案等一系列新的管理辦法。

根據(jù)新的改革辦法，最大的變化在于企業(yè)或項(xiàng)目設(shè)立的門檻和辦事流程。自貿(mào)區(qū)實(shí)行“企業(yè)注冊、登記備案制”管理之后，一般在負(fù)面清單之外的外商投資企業(yè)，都無需像以前那樣等待有關(guān)部委的審批，只需登記備案就可以進(jìn)行注冊、經(jīng)營。同時(shí)，根據(jù)國家工商總局出臺的自貿(mào)區(qū)新規(guī)，自貿(mào)區(qū)內(nèi)試行注冊資金認(rèn)繳制，除特定行業(yè)外，取消注冊資金最低限額和股東出資比例。

這意味著，企業(yè)將要面對的行政流程將被大大簡化。從如今自貿(mào)區(qū)管委會(huì)綜合服務(wù)大廳的窗口設(shè)置也可以看出這樣的變化。過去，工商、質(zhì)檢、稅務(wù)、商務(wù)委、發(fā)改委等職能部門的辦事窗口各自獨(dú)立，企業(yè)辦事必須奔走于不同的窗口間。如今，這些部門的職能被整合到一起，企業(yè)只要交一份材料，這份材料就可以在大廳的各個(gè)窗口進(jìn)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同受理，統(tǒng)一對外。

比如，要設(shè)立一家外商投資企業(yè)，首先將到管委會(huì)綜合服務(wù)大廳或市工商局申請企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)，在取得“企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書”后，可在網(wǎng)絡(luò)上將擬投資情況與負(fù)面清單進(jìn)行比照，根據(jù)比照結(jié)果填寫相關(guān)表格，并準(zhǔn)備相應(yīng)審批材料，在一個(gè)月內(nèi)前往試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)綜合服務(wù)大廳投資管理窗口遞交材料，辦理受理手續(xù)。

企業(yè)辦事流程實(shí)行備案制后，時(shí)間也大大縮短了，注冊一家企業(yè)從原來至少需要29個(gè)工作日，到現(xiàn)在最快只需4個(gè)工作日就能拿到備案號。

而實(shí)行“一口受理”辦事模式，僅僅是自貿(mào)區(qū)管委會(huì)職能轉(zhuǎn)變的第一步。在新的管理框架下，原“三區(qū)三港”各自的管委會(huì)取消設(shè)置，統(tǒng)一由上海市政府派出機(jī)構(gòu)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)具體落實(shí)改革任務(wù)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)行政事務(wù)，上海市有關(guān)部門和浦東新區(qū)等區(qū)縣政府支持管委會(huì)的工作。

管委會(huì)副主任簡大年表示，目前自貿(mào)區(qū)管委會(huì)下設(shè)職能部門由以前的9個(gè)減少到7個(gè)，但承擔(dān)的市場監(jiān)管責(zé)任卻大大增強(qiáng)。比如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局將研究推進(jìn)投資管理制度的改革；財(cái)政和金融服務(wù)局要對接試驗(yàn)區(qū)金融領(lǐng)域改革；綜合監(jiān)管和執(zhí)法局則將按照事中、事后監(jiān)管要求，探索建立綜合執(zhí)法體系，完善企業(yè)信息共享平臺。事實(shí)上，隨著自貿(mào)區(qū)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的深入實(shí)施，政府的管理權(quán)限看起來是減少了，但對政府監(jiān)管的水平卻提出了更高的要求。