新型城鎮(zhèn)化與債務(wù)風險:地方政府融資新博弈
李靜瑕
一邊是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對資金的需求,另一邊是地方債務(wù)風險的“緊箍”,地方政府融資面臨新的博弈。
8月1日審計署全面開展的地方債務(wù)審計臨近收官,不少機構(gòu)已經(jīng)開始預(yù)測地方債務(wù)的總體規(guī)模和風險幾何。中央推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè),市場更多擔心的是會演變成新一輪地方政府投資和房地產(chǎn)的擴張,其中地方政府如何處理好融資需求和債務(wù)風險控制,是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
“在新一輪的城鎮(zhèn)化當中,地方政府要特別防范的是,一方面需要錢,另外一方面又要防范債務(wù)風險?!北本┐髮W國家發(fā)展研究院教授黃益平表示,最主要的解決方法有兩點,一是需要開辟新的融資渠道,二是要考慮硬化地方政府的預(yù)算約束,誰借錢,誰負責。
融資新博弈
自新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出后,全國各地的城市已經(jīng)陸續(xù)推開了新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)進程。以建設(shè)智慧城市為例,根據(jù)全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任委員李毅中的調(diào)查數(shù)據(jù),到2012年年底,我國有220多座城市提出了建設(shè)智慧城市。“十二五”期間,全國智慧城市總投資規(guī)模大概是1.1萬億元。
然而,在地方債務(wù)風險被監(jiān)管層高度關(guān)注的背景下,地方政府的土地財政已經(jīng)面臨難題,融資出現(xiàn)瓶頸。
近日舉辦的“2013年中國新型城鎮(zhèn)化市長論壇”上,滁州市市長張祥安表達了“籌錢”這件事情上的矛盾。
一是建設(shè)用地計劃的約束,體現(xiàn)在土地指標越來越緊張,國家給予的用地計劃極少;二是融資和信貸政策的障礙。例如縣級以下的地方融資平臺不能發(fā)債,省級以下開發(fā)區(qū)不能發(fā)債,短期融資票據(jù)、中期票據(jù)這些產(chǎn)品只有省會以上的城市才能發(fā)行,同時銀行貸款幾乎也對地方政府平臺鎖死。
張祥安表示:“缺錢缺地的矛盾日益突出,一方面國家在嚴控政府債務(wù),二是出臺了很多約束性的措施。這種單一的政策安排、體制安排,又有可能造成突然的斷裂,從而加劇了潛在的危機爆發(fā)?!?/p>
對于地方政府債務(wù)的風險,主要在于摸清債務(wù)規(guī)模有多大,都是以怎樣的方式存在。此輪審計署對地方債務(wù)審計,被認為是對地方債務(wù)規(guī)模的大摸底。
黃益平在上述論壇上估算整個中國政府的債務(wù)占比時表示,中央政府的負債、國債,大概只占到GDP的15.5%,但加上隱性債務(wù),如地方政府債務(wù)、養(yǎng)老金缺口和銀行壞賬等,這一比例有可能在100%左右。
地方政府的風險還存在一個重要的方面,就是隱性債務(wù)。除了銀行貸款、發(fā)行債券和其他融資產(chǎn)品等可以及時統(tǒng)計的工具之外,銀行理財產(chǎn)品、信托、保險等向地方政府發(fā)行的非標債權(quán)部分,則很難及時統(tǒng)計到債務(wù)規(guī)模當中,加之不透明的信息,加大了監(jiān)管難度。
根據(jù)海通證券最新對地方政府債務(wù)的預(yù)估,截至2013年6月末,其總規(guī)模在14萬億元~18萬億元之間,利用債權(quán)方披露的數(shù)據(jù)倒推地方債務(wù)余額則約17.8萬億元。
其中,銀行融資平臺貸款9.7萬億元,城投債和中央代發(fā)的地方政府債券約3萬億元。此外,銀行理財和自營以非標的形式形成的對地方政府的債權(quán)約3.7萬億元,保險持有的非標債權(quán)1624億元,政信合作除去重復(fù)計算約1.2萬億元。
融資渠道待拓寬
在張祥安看來,如何解決地方政府融資需求和風險控制的矛盾,方法有很多,應(yīng)在控制地方債務(wù)水平和成本約束的基礎(chǔ)上,廣開融資渠道。
審計署6月10日公布的36個地方政府債務(wù)審計中,到2012年底債務(wù)余額中銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%,仍是債務(wù)資金的主要來源。不過相比較2010年底的銀行貸款占比下降5.6個百分點,但銀行貸款仍然占據(jù)大部分的比重。
“我們要做城鎮(zhèn)化,首先可能需要開辟新的融資渠道,應(yīng)該說是可持續(xù)的融資渠道,而不是單一的由政府向銀行借錢。”黃益平表示。
從審計署的數(shù)據(jù)統(tǒng)計看,地方政府發(fā)行債券、其他單位和個人借款等方式融資的增長較大。但發(fā)行債券方面,目前地方政府發(fā)行債券依然受到諸多政策的限制。張祥安認為,有些市以及省級開發(fā)區(qū),資產(chǎn)質(zhì)量非常好,債務(wù)水平非常低,政策障礙卻很大。
除了發(fā)行債券,不少專家也提出了如利用資本市場、創(chuàng)新融資工具以及引入民間資本等方式。赤峰市市長包滿達介紹,可以通過政府的引導,鼓勵支持和吸引民間資本進入城鎮(zhèn)建設(shè)的各個領(lǐng)域。
“城鎮(zhèn)化需求是呈多樣性特征的,城市建設(shè)問題中,另外一個群體,中國6000萬小微企業(yè),如何給它們提供更多的金融服務(wù),這是城市化中非常重要的問題。”宜信集團CEO助理劉大偉針對民間資本如何參與城鎮(zhèn)化建設(shè)提出利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù),可以發(fā)揮更大的作用。
除了拓寬地方政府融資渠道,黃益平認為,還需要解決地方政府軟預(yù)算約束的問題,即硬化地方政府的預(yù)算約束,“誰借錢,誰負責”?!耙鞔_地方政府獨立的資產(chǎn)負債表。地方政府不管到哪籌錢,借錢的一方都會考慮資產(chǎn)負債表,考慮償還能力,這種做法才是可持續(xù)的?!?span id="w0i0mg0" class="ifengLogo">
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