圖為前國務(wù)院總理朱镕基。（資料圖）

項(xiàng)懷誠：重構(gòu)財(cái)政體制框架

通過1994年的分稅制改革，中國建立了一個(gè)比較合理的財(cái)政體制框架，但它還不是一個(gè)完善的現(xiàn)代財(cái)政體制，仍需繼續(xù)推進(jìn)改革

1993年7月23日，全國財(cái)政、稅務(wù)工作會(huì)議在北京召開。時(shí)任國務(wù)院副總理朱镕基來到會(huì)場(chǎng)，對(duì)所有參加會(huì)議的人員說：“在現(xiàn)行體制下，中央財(cái)政十分困難，現(xiàn)在不改革，中央財(cái)政的日子就過不下去了，(如果這種情況發(fā)展下去)到不了2000年(中央財(cái)政)就會(huì)垮臺(tái)！”

參加會(huì)議的項(xiàng)懷誠對(duì)此并不感到意外。作為分管預(yù)算的財(cái)政部副部長，他深知國務(wù)院經(jīng)常為了沒有錢發(fā)愁。在既有的財(cái)政體制下，財(cái)政收入占GDP的比重逐年下降。幾乎所有的地方都在急呼缺錢，當(dāng)時(shí)連某些中央機(jī)關(guān)都已經(jīng)到了不借錢，工資發(fā)不出去的境地。

中央財(cái)政被稱為“懸崖邊上的中央財(cái)政”。項(xiàng)懷誠知道，財(cái)政體制已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候了。

一、唯有改革

1963年，24歲的項(xiàng)懷誠進(jìn)入財(cái)政部。這位年輕人在山東大學(xué)中文系畢業(yè)后，先是被分配到中國科學(xué)院計(jì)算技術(shù)研究所，參與“俄漢機(jī)器翻譯研究組”。兩年后項(xiàng)目下馬，很多大學(xué)要他去教英語或俄語。

項(xiàng)懷誠面臨人生選擇。恰在這時(shí)，中共中央要求對(duì)國有企業(yè)的財(cái)政監(jiān)管。于是，項(xiàng)懷誠幸運(yùn)地成為財(cái)政部稅務(wù)總局新設(shè)的“監(jiān)繳利潤處”的一個(gè)辦事員。他沒有想到，從此開始了長達(dá)41年的財(cái)政部工作生涯。

“文革”中，項(xiàng)懷誠在湖北的財(cái)政部“五七干校”勞動(dòng)三年。林彪事件之后，他回到北京，進(jìn)入預(yù)算司。此時(shí)財(cái)政部長李先念已經(jīng)“靠邊站”，財(cái)政部實(shí)行軍管。軍管會(huì)主任不懂財(cái)政業(yè)務(wù)，出差總是點(diǎn)名要項(xiàng)懷誠隨行。他們把這位年輕人叫做“拐棍”。

“文革”結(jié)束，國家開始走上正軌，正是而立之年的項(xiàng)懷誠開始真正有機(jī)會(huì)施展自己的才華。不過，由于他出身于一個(gè)知識(shí)分子家庭，雖然工作一直表現(xiàn)很好，但是入黨問題遲遲不能解決。財(cái)政部長張勁夫非常開放，讓沒有入黨的項(xiàng)懷誠直接參加財(cái)政部務(wù)虛小組。

在以改革為主題的大時(shí)代里，中國提倡干部“四化”(年輕化、知識(shí)化、革命化、專業(yè)化)，一大批相對(duì)年輕的知識(shí)分子被推上領(lǐng)導(dǎo)崗位。1982年，項(xiàng)懷誠擔(dān)任綜合計(jì)劃司副處長，第二年入黨，第三年提為副司長。1986年，47歲的項(xiàng)懷誠成為財(cái)政部最年輕的副部長。有人開玩笑地說他是“要么不動(dòng)，要?jiǎng)泳褪莵y動(dòng)”。

此時(shí)中國的財(cái)政體制正處于大變革的前夕。共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，財(cái)政體制平均三年就要變一次，最短的財(cái)政體制只使用了一年，最長的財(cái)政體制也只不過五六年。頻繁變動(dòng)的財(cái)政體制基本上是在分權(quán)和集權(quán)之間進(jìn)行擺動(dòng)，背后則是微妙的中央和地方之間的博弈。

后來項(xiàng)懷誠回憶說，造成財(cái)政體制不穩(wěn)定的原因，“其實(shí)不是干部的問題，不是人的問題，是制度的問題”，“合理的分權(quán)界限，集中到什么程度？用什么制度保證？我們摸索了30年，每一個(gè)不同的時(shí)期都有它自己的特點(diǎn)，最后也沒有找到一個(gè)最好的辦法”?！拔母铩苯Y(jié)束之時(shí)，國民經(jīng)濟(jì)頻臨崩潰邊緣，國家財(cái)政非常脆弱，赤字率很高。

改革開放之后，為了激勵(lì)地方政府，農(nóng)村的“大包干”也被引入財(cái)政體制?！柏?cái)政包干”讓地方政府有了穩(wěn)定的預(yù)期，調(diào)動(dòng)了積極性。不過，這種體制的局限性也很明顯：雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，但是財(cái)政收入增長速度緩慢，中央財(cái)政增長的速度更慢。

在上世紀(jì)80年代，一年財(cái)政增加100多億元，大部分都是地方的收入，中央的部分增加很少。國家計(jì)委首先拿走幾十億元，剩下的沒幾個(gè)錢，總理經(jīng)常為了沒有錢發(fā)愁。每次到總理那兒去開會(huì)，項(xiàng)懷誠都覺得總理難當(dāng)，“窮家難當(dāng)啊。我經(jīng)常覺得工作做得不好，有愧于領(lǐng)導(dǎo)的信任。李鵬總理召開會(huì)議，要我們想辦法能不能多收一點(diǎn)錢?！?/p>

沒有制度創(chuàng)新，財(cái)政收入占GDP的比重繼續(xù)逐年下降。1979年財(cái)政收入占GDP的比重28.4%，到1993年比重已經(jīng)由28.4%下降到12.6%。每年要下降1個(gè)百分點(diǎn)還要多。另外，中央財(cái)政占全國財(cái)政收入的比重也是呈現(xiàn)一個(gè)下降的趨勢(shì)。1984年中央財(cái)政占整個(gè)財(cái)政收入的比重是41.5%，到了1993年比重下降到22%。

項(xiàng)懷誠對(duì)于民間俗語“喊雞還要撒把米”深有感觸。中央財(cái)政的收入分配不占主導(dǎo)地位，也就沒有足夠的發(fā)言權(quán)。臺(tái)灣的原“財(cái)政部長”陸潤康來京拜會(huì)項(xiàng)懷誠，坦誠相告：臺(tái)灣的財(cái)政是“弱干強(qiáng)枝”，整個(gè)臺(tái)灣財(cái)政收入的90%是靠臺(tái)灣省，我這個(gè)部長見了臺(tái)灣省的財(cái)政廳長要討好他的。“弱干強(qiáng)枝”在臺(tái)灣是不行的，在大陸更是不行的。

1987年，項(xiàng)懷誠到南斯拉夫去考察。該國財(cái)政部副部長奧格奧夫斯基說，南斯拉夫財(cái)政集中占國民收入比例太低了，只有11%，擔(dān)心國家要出事。果然，不久南斯拉夫就開始出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩，并最終解體。

與南斯拉夫的情況不同，中國除了預(yù)算內(nèi)收入以外，還有一部分預(yù)算外收入和政府性收費(fèi)。然而，由于中央財(cái)政收入嚴(yán)重不足，財(cái)政部很是窘迫。從上世紀(jì)80年代末到90年代初，甚至發(fā)生過兩次中央財(cái)政向地方財(cái)政“借錢”并且借而不還的事。幾乎所有的地方都在急呼缺錢：糧食收購、財(cái)政虧損、補(bǔ)貼資金不到位；重點(diǎn)建設(shè)資金不到位，很多重點(diǎn)建設(shè)卡著脖子，如鐵路、港口、民航等。

時(shí)任財(cái)政部長的劉仲黎和項(xiàng)懷誠開玩笑講，我現(xiàn)在背心都快給扒掉了。劉仲黎三次找朱镕基，希望他批條子向銀行借錢，朱镕基不允許。

包干體制已經(jīng)難以為繼，出路唯有改革。

二、分稅突圍

財(cái)政體制改革如箭在弦上，改革的方向就是分稅制。

1993年經(jīng)濟(jì)過熱，通貨膨脹率走高。中央派13個(gè)部長到26個(gè)省市調(diào)查研究?；鼐┖?，部長們寫成了一個(gè)文件，共13條，13個(gè)部長一人寫一條，拿到國務(wù)院討論，主管經(jīng)濟(jì)工作的常務(wù)副總理朱镕基開玩笑說，13條建議不吉利，加幾條。于是加了3條，形成了16條，這就是1993年的中共中央6號(hào)文件。這個(gè)文件為包括分稅制改革在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制改革打下了一個(gè)良好基礎(chǔ)。

當(dāng)時(shí)上上下下并不熟悉分稅制。財(cái)政部在北京龍泉賓館召開體制改革座談會(huì)，身為常務(wù)副部長的項(xiàng)懷誠在會(huì)上發(fā)言，第一次比較全面地介紹分稅制。這次會(huì)議對(duì)統(tǒng)一思想非常有益，隨后分稅制改革開始緊鑼密鼓地進(jìn)行。

1993年下半年，財(cái)政部辦公樓晚上經(jīng)常燈火通明。項(xiàng)懷誠參加了很多座談會(huì)，包括納稅人的、地方政府的、專家學(xué)者的、海外人士，就分稅制改革聽取各方面意見。有人說，這可能是歷次改革中聽取意見最充分的一次。

1993年11月，中共十四屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確要求進(jìn)行財(cái)稅體制改革。這個(gè)決定意味著分稅制改革正式開始。這次改革聲稱要正確處理中央和地方的關(guān)系，實(shí)際上核心問題仍然是分權(quán)和集權(quán)。

鄧小平和陳云兩位元老贊成適當(dāng)集權(quán)，增加中央財(cái)政的財(cái)力。最高領(lǐng)導(dǎo)人江澤民也說，要適當(dāng)?shù)丶瘷?quán)，因?yàn)橹醒胴?cái)政太困難。因?yàn)楦母锷婕熬薮蟮睦骊P(guān)系的調(diào)整，特別是地區(qū)之間利益關(guān)系的調(diào)整，因而遇到許多障礙和阻力。為此江澤民先后多次分片主持召開各省市自治區(qū)的書記、省長座談會(huì)，宣講政策，聽取意見，消除誤會(huì)。

1993年9月，江澤民在廣東的珠島賓館召開中南和西南兩大區(qū)十個(gè)省的書記、省長座談會(huì)。原先財(cái)政部沒有隨行任務(wù)，會(huì)上有位省長對(duì)分稅制提出一些意見，因?yàn)樯婕霸S多具體政策，中央辦公廳主任曾慶紅臨時(shí)電話通知，項(xiàng)懷誠直奔機(jī)場(chǎng)，當(dāng)晚趕到廣州參加會(huì)議。

項(xiàng)懷誠還陪同時(shí)任國務(wù)院副總理朱镕基，在兩個(gè)多月的時(shí)間里先后走了十幾個(gè)省，與地方官員面對(duì)面地算賬。每次隨行都不輕松，經(jīng)常加班加點(diǎn)，有的時(shí)候通宵達(dá)旦，車輪大戰(zhàn)。事后朱镕基曾經(jīng)半開玩笑地說，那段日子是東奔西走，南征北戰(zhàn)，苦口婆心，有時(shí)忍氣吞聲，有時(shí)軟硬兼施?？偹阏勏聛砹?，我自己則掉了5斤肉。

在分稅制改革之初，廣東省提出以1993年的財(cái)政收入為稅收返還基數(shù)。部長劉仲藜擔(dān)心地方的數(shù)字弄虛作假，項(xiàng)懷誠也對(duì)此決定有所保留：今年收入上去了，明年又下來了怎么辦？為此，他們與朱镕基之間有爭論。最后中央政治局常委會(huì)研究決定，以1993年為稅收返還基期年。

作為分管預(yù)算的副部長，在1994年1月里項(xiàng)懷誠憂心忡忡，寢不安席。直到1月的財(cái)政收支報(bào)表出來，看到1月收入比上年同期增長62%，這是從來沒有過的速度，項(xiàng)懷誠才釋然。

財(cái)政收入數(shù)據(jù)顯示，1994年每個(gè)月的財(cái)政收入都比上年同期增加，全年財(cái)政收入增長了869億元，比上年增加20%，是以前歷史上少有的。自1994年實(shí)施財(cái)政改革以來，財(cái)政收入由1993年的4349億元，增加到2007年的51300億元，14年平均年增3354億元，平均年增長19.3%。

“現(xiàn)在我對(duì)于以1993年為基數(shù)的政策，已經(jīng)心悅誠服?！痹诨仡櫮嵌螎槑V歲月的時(shí)候，項(xiàng)懷誠曾說，“這個(gè)政策說明，在推進(jìn)重大財(cái)稅改革時(shí)，必須要取得地方政府的強(qiáng)有力支持。這是必要的妥協(xié)，這個(gè)代價(jià)必須付出，這一讓步爭取了民心，統(tǒng)一了思想，保證了分稅制改革的順利推行?！?/p>

1994年的分稅制財(cái)政體制改革，是新中國成立以來調(diào)整利益格局最為明顯、影響最為深遠(yuǎn)的一次重大制度創(chuàng)新。它與以往歷次財(cái)政體制改革的重要區(qū)別是，它著眼于促進(jìn)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系更加規(guī)范、科學(xué)和公平，力求建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。

分稅制改革是一次廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)體制改革，從此中國的財(cái)稅體制進(jìn)入了長期穩(wěn)定的軌道。作為上世紀(jì)90年代中國宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革的一部分，它為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。朱镕基評(píng)價(jià)說：“對(duì)財(cái)稅體制取得的成功，怎么評(píng)價(jià)都不過分?！?/p>

項(xiàng)懷誠對(duì)于分稅制改革的實(shí)施者朱镕基給予高度評(píng)價(jià)：“朱镕基同志肯定是一個(gè)偉大的人物，是一個(gè)偉大的改革者。他的領(lǐng)導(dǎo)、能力對(duì)我教育很深，我也能有這個(gè)機(jī)會(huì)追隨他的左右，一起來完成財(cái)政稅收的改革。我覺得是非常光榮的，也是非常榮幸的。”

三、財(cái)政轉(zhuǎn)型

1998年，項(xiàng)懷誠接替劉仲藜，正式出任共和國第八任財(cái)政部長。

此時(shí)正值亞洲金融危機(jī)，中國經(jīng)濟(jì)壓力巨大?？墒歉鶕?jù)一年前十五大精神，財(cái)政政策適度從緊，并力圖縮小財(cái)政赤字。馬路上到處都是“大減價(jià)”“跳樓價(jià)”，商品賣不出去，生產(chǎn)過熱，銀行貸款也沒人貸。面對(duì)艱難的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，新任總理朱镕基感嘆說，“我使勁踩油門，但是經(jīng)濟(jì)就是上不去。”

項(xiàng)懷誠在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表一篇文章，提出財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的想法。在他看來，財(cái)政政策見效比較快，貨幣政策的傳導(dǎo)機(jī)制長一些、慢一些。當(dāng)時(shí)中國的基礎(chǔ)設(shè)施比較差，可以加大投入。當(dāng)然各方面還有些不同意見，不過高層很快作出擴(kuò)大投資的決策，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要投資方向。

當(dāng)時(shí)財(cái)政手里沒多少錢，實(shí)行積極財(cái)政政策的壓力很大。最后國家決定發(fā)行國債。四年間共發(fā)行長期建設(shè)國債約5100億元。這些基礎(chǔ)設(shè)施在之后幾年都派上了大用場(chǎng)。在各種政策措施支持下，2000年中國經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入新一輪上升周期。

財(cái)政改革仍在繼續(xù)。分稅制改革之時(shí)，由于條件不成熟，決定個(gè)人所得稅交給地方，企業(yè)所得稅根據(jù)企業(yè)隸屬關(guān)系分別交給中央和地方。進(jìn)入21世紀(jì)，由于企業(yè)兼并、股份制等原因，已經(jīng)很難清晰劃分中央企業(yè)和地方企業(yè)了。個(gè)人所得稅也迅速增長起來。2002年，對(duì)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅實(shí)行“六、四分成”，中央拿大頭。不過，從東部地區(qū)集中上來的稅收，都作為一般性轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)，有力地推動(dòng)了中部崛起和西部大開發(fā)。

在項(xiàng)懷誠看來，分稅制改革既要解決財(cái)政收入問題，也要解決財(cái)政支出問題。這兩方面合成一體，才能完成真正意義上的分稅制改革。經(jīng)過1994年的分稅制改革，一個(gè)收入穩(wěn)定增長的機(jī)制已經(jīng)初步形成，項(xiàng)懷誠時(shí)代的財(cái)政部的改革重點(diǎn)開始向財(cái)政支出方向轉(zhuǎn)移。

1998年，財(cái)政部提出“公共財(cái)政”理念，目的是想建成一個(gè)公共財(cái)政框架，讓各地能夠享有同等的支出水平。一個(gè)重要的措施就是建立轉(zhuǎn)移支付制度，作為調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距的重要手段。1994年中央轉(zhuǎn)移支付(當(dāng)時(shí)叫作專項(xiàng)撥款)僅有四五百億元，到2011年中央政府轉(zhuǎn)移給地方的已經(jīng)近4萬億元。目前，西部困難省份的人均支出水平已經(jīng)不斷地接近發(fā)達(dá)地區(qū)的水平。以前地方上最突出的欠發(fā)中小學(xué)教師工資問題，現(xiàn)在已經(jīng)徹底解決。

財(cái)政部還建立了國庫集中收支制度，不管收入還是支出都要集中到國庫里面去。以前國家?guī)炜罘稚⒃诟鱾€(gè)部門，有些收入也不入庫，在體制外循環(huán)，中央政府撥款很緊張。實(shí)行“國庫集中收支制度”后統(tǒng)一集中到國庫里，國庫資金大大增加了，隨時(shí)可以拿出錢來。而且直接撥付到勞務(wù)提供者或商品提供者手中，不再有中間環(huán)節(jié)，解決了以前存在的層層克扣、隨意挪用等問題。

項(xiàng)懷誠領(lǐng)導(dǎo)下的財(cái)政部提出財(cái)政支出的十項(xiàng)改革，包括現(xiàn)在仍然在實(shí)行的集中支付制度、轉(zhuǎn)移支付制度、政府采購制度等，都已經(jīng)成為中國財(cái)政體制的重大基礎(chǔ)。

2003年春天，朱镕基卸任總理，項(xiàng)懷誠也告別工作了41年的財(cái)政部，開始執(zhí)掌全國社會(huì)保障基金理事會(huì)。中國的財(cái)政收入已經(jīng)由他出任部長時(shí)的9000多億元達(dá)到了2萬多億元。香港中文大學(xué)校長金耀曾經(jīng)贊許說，“中國有世界級(jí)的總理，也有世界級(jí)的財(cái)長。”

有鑒于積極財(cái)政政策對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用，朱镕基總理曾評(píng)價(jià)“這屆財(cái)政是最輝煌的一屆”。顯然朱镕基對(duì)于財(cái)政工作很滿意，但是向來嚴(yán)于律己律人的朱镕基仍然有時(shí)會(huì)批評(píng)財(cái)政部。

項(xiàng)懷誠回憶說：“一直到朱镕基時(shí)代，我當(dāng)部長，他有時(shí)候還批評(píng)我，說你們財(cái)政部缺少政治觀點(diǎn)，也缺少經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)，只有財(cái)政觀點(diǎn)。什么叫沒有政治觀點(diǎn)？就是不是從政治上來考慮問題的；什么叫沒有經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)？就是不是從整個(gè)的經(jīng)濟(jì)來考慮問題。再說得白一點(diǎn)，就是站得低。當(dāng)然我也不服氣，我跟他說，其實(shí)真正和你一條心的還是我們。只有我這兒平衡了你才能平衡?！?/p>

年逾七旬的項(xiàng)懷誠而今已經(jīng)擺脫公務(wù)，讀書習(xí)字，悠閑度日。這位儒雅長者從普通科員到財(cái)政部長，見證了過去數(shù)十年間中國財(cái)政體制變化的曲折歷程，也是那場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的分稅制改革的重要執(zhí)行者。

1994年分稅制改革所建立的財(cái)政體制運(yùn)行至今，總體上得到了好評(píng)，也受到一些批評(píng)。在一些公開場(chǎng)合，項(xiàng)懷誠并不回避問題和爭論。他為分稅制改革辯護(hù)，也指出現(xiàn)在存在的問題。

一個(gè)真正的現(xiàn)代國家，首先就要建立現(xiàn)代財(cái)政體制。在項(xiàng)懷誠看來，通過分稅制改革，中國建立了一個(gè)比較合理的財(cái)政體制框架，但是它還不是一個(gè)完善的現(xiàn)代財(cái)政體制，仍需繼續(xù)推進(jìn)改革。他說：“大方向已經(jīng)明確，就是公共財(cái)政。改革任重道遠(yuǎn)，需要繼續(xù)努力。從更高層次上看，公共財(cái)政背后是民主和法治問題，中國未來的財(cái)政體制應(yīng)該是法治的、民主的公共財(cái)政?！?span id="akicau8" class="ifengLogo">