上海市人大常委會法工委主任丁偉：

自貿(mào)區(qū)立法工作挑戰(zhàn)最為嚴峻

胥會云

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（下稱“上海自貿(mào)區(qū)”）掛牌“滿月”不久，相關(guān)的法制環(huán)境建設(shè)也一直在緊鑼密鼓地推進中。

與中國此前歷次改革相比，法制保障先行可謂是此次上海自貿(mào)區(qū)推進的一大特色。由于在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，上海市政府承擔主體責任，因此在相關(guān)法制環(huán)境建設(shè)中，上海也必須發(fā)揮積極作用。

上海市人大常委會法工委主任丁偉近日在接受《第一財經(jīng)日報》專訪時表示，在上海自貿(mào)區(qū)籌建階段，尤其是運作初期，法制環(huán)境建設(shè)的重中之重就是立法工作，其工作量最大，難度也最大，從目前的情況看，受到的挑戰(zhàn)也最為嚴峻。

丁偉表示，由于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)多項先行先試事項都涉及到中央事權(quán)，因此理清中央事權(quán)和地方事權(quán)的關(guān)系，理順國家立法和地方立法的關(guān)系，是上海面臨的一個重大考驗。

挑戰(zhàn)法律觀念和理念

第一財經(jīng)日報：根據(jù)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（下稱《總體方案》）的要求，法制環(huán)境規(guī)范是上海自貿(mào)區(qū)要達成的目標之一，法制環(huán)境建設(shè)都包括什么內(nèi)容？

丁偉：我個人認為，上海自貿(mào)區(qū)的法制環(huán)境建設(shè)是一個涵蓋立法、執(zhí)法、司法、仲裁等法制建設(shè)方方面面的系統(tǒng)工程，而且是一個漸進式推進、不斷完善的動態(tài)過程?？蓮?fù)制可推廣，說到底就是法律可復(fù)制可推廣。在法制環(huán)境的建設(shè)上，同樣面臨先行先試、不斷探索的嚴峻考驗。

在上海自貿(mào)區(qū)籌建階段，尤其是運作初期，法制環(huán)境建設(shè)的重中之重就是立法工作，其工作量最大，難度也最大，從目前的情況看，受到的挑戰(zhàn)也最為嚴峻。

日報：你所指的挑戰(zhàn)是什么？此次上海自貿(mào)區(qū)的立法實踐，是不是改革開放30多年來上海遇到的難度最大的一次？

丁偉：很難說這是難度最大的一次，總之現(xiàn)在正在摸索。挑戰(zhàn)在于，首先上海自貿(mào)區(qū)的先行先試，對法制先行提出了很高的要求。改革開放30多年，我們已經(jīng)形成了完整的法律體系，要做的是先把法律障礙搬開。

比如說，在國家層面，上海自貿(mào)區(qū)所有先行先試事項都集中體現(xiàn)在《總體方案》中，《總體方案》內(nèi)容其實已經(jīng)超越了現(xiàn)行國家法律的規(guī)定，所以《總體方案》在公開之前，首先必須由全國人大常委會立法授權(quán)，否則方案一公開，就面臨著違法行政的問題。

同時，上海市政府出臺的管理辦法，作為行政規(guī)章，包括執(zhí)法體制、監(jiān)管體制、管理方式都是先行先試的內(nèi)容，都對上?，F(xiàn)有的地方性法規(guī)有沖擊，所以9月29日《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》（下稱《管理辦法》）出臺之前的9月26日，上海市人大常委會第八次會議先表決通過了《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整實施本市地方性法規(guī)有關(guān)規(guī)定的決定》（下稱《決定》）。

其次，上海自貿(mào)區(qū)的先行先試，對于維護國家的法制統(tǒng)一也提出了很高要求。上海自貿(mào)區(qū)一方面要先行先試，另一方面要理清中央和地方事權(quán)的關(guān)系，理順國家和地方立法的關(guān)系。

另外，對我們的法制思維、法制觀念也有調(diào)整。比如在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫時停止實施相關(guān)法律法規(guī)，那么國家法律的完整性、統(tǒng)一性還要不要？我認為這實際上是一般法和特別法的關(guān)系，但也是對我們法律觀念和理念的挑戰(zhàn)。

先行先試要獲得“雙授權(quán)”

日報：上海自貿(mào)區(qū)中很多先行先試事項都屬于中央事權(quán)范圍，上海地方立法如何解決地方事權(quán)與中央事權(quán)的關(guān)系問題？

丁偉：鑒于先行先試的核心內(nèi)容涉及稅收、海關(guān)、金融、外資、外貿(mào)等國家事權(quán)、中央專屬立法權(quán)限，突破了現(xiàn)有國家法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，因此先行先試事項的運作模式、管理體制、執(zhí)法體制等，必須獲得全國人大常委會、國務(wù)院的“雙授權(quán)”。

但現(xiàn)在問題是上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，上海市政府要承擔主體責任。上海的地方性法規(guī)、政府規(guī)章要對應(yīng)國家專屬立法權(quán)，就有很多問題。所以在法制環(huán)境建設(shè)上，如履薄冰，如臨深淵。

《總體方案》是上海自貿(mào)區(qū)的一個最基本的基礎(chǔ)性法律文件，法律效力是什么？我認為它應(yīng)當定位為國務(wù)院有關(guān)部門和省級人民政府共同制定的部門規(guī)章，是國務(wù)院授權(quán)的。上海市相關(guān)地方性法規(guī)與這個規(guī)章到底什么關(guān)系，現(xiàn)在情況下，我認為還要進一步研究。

日報：最好的方法，還是有一個明確的書面講法。

丁偉：對，比如說全國人大授權(quán)，我們的地方立法不能說是根據(jù)《總體方案》，因為《總體方案》不是上位法。

國家層面立法授權(quán)存在復(fù)雜性，首先授權(quán)地方停止適用現(xiàn)行有效的法律的合法性、必要性、合理性認識上不盡一致?，F(xiàn)在不是授權(quán)你在國家法律沒有規(guī)定的情況下可以先行先試，而是授予地方不適用法律的權(quán)力，這和立法授權(quán)不是一個概念。而且經(jīng)過三十多年改革開放，我們的法律體系已經(jīng)形成，如果不適用，其合法性、合理性、必要性都面臨挑戰(zhàn)。所以后來全國人大常委會改成了暫時調(diào)整，但暫時調(diào)整其實不是一個法律概念。

另外，自貿(mào)區(qū)先行先試的事項主要涉及行政審批等有關(guān)部委的核心權(quán)力，這些審批權(quán)已經(jīng)被相關(guān)法律固化，需要打破利益固化的藩籬。

其三，《立法法》頒布后，全國人大常委會如何授權(quán)地方立法沒有先例。我們也了解到全國十多個地方也在要求全國人大常委會立法授權(quán)，到底怎么做，也需要研究，難度很大。

不要為了立法而立法

日報：上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)大量先行先試事項，涉及到多項法律法規(guī)的調(diào)整，目前調(diào)整工作進展如何？接下來的立法重點是什么？

丁偉：《總體方案》出來后我們對90多項先行先試事項進行了梳理，當時發(fā)現(xiàn)涉及到4部法律15部行政法規(guī)再加上3個國務(wù)院決定，但現(xiàn)在可能需要調(diào)整的法律不止這些，牽扯面很廣，難度很大。

現(xiàn)在存在兩個問題：一是立法時機的問題?！豆芾磙k法》剛剛啟動，管理體制、執(zhí)法體制等各方面問題還沒有充分暴露。要上升為地方性法規(guī)的話，立法時機是否合適。

二是不要為了立法而立法，當然這么重大的事情，地方人大必須修法，使得法律效力更高一些。關(guān)鍵是我們到底要做成什么，到底是管理條例合適，還是包括管理在內(nèi)的一個綜合性的地方性法規(guī)。

日報：上海自貿(mào)區(qū)的推進工作一直很快，這種速度與立法的程序性之間，是否存在矛盾？

丁偉：任何一個立法都是一個科學、嚴肅性的行為，必須遵守一定的程序，否則很難保證它的嚴謹，不會因為時間上的緊迫性而干擾立法的程序。