中國(guó)社科院學(xué)部委員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇本報(bào)資料圖

在高培勇看來，本來意義上的“分稅制財(cái)政體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義，但在過去的20年中，經(jīng)過一系列的所謂適應(yīng)性調(diào)整，眼下的財(cái)政體制格局已經(jīng)出現(xiàn)了偏離“分稅制”而重歸“分錢制”的跡象。在當(dāng)下，最需解決、亟待澄清的一個(gè)根本問題是，不論眼前的矛盾有多么復(fù)雜，不論前行的道路有多么曲折，我們只能也必須堅(jiān)守并采取實(shí)質(zhì)措施不斷逼近已經(jīng)被歷史反復(fù)證明了的、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的唯一正確的改革方向——“分稅制財(cái)稅體制”。

此外，在高培勇看來，實(shí)行“全口徑預(yù)算管理”改革的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)鎖定為：實(shí)現(xiàn)作為立法機(jī)構(gòu)的各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)政府所有政府性收支行為的立法控制，使政府部門的收支行為從頭到尾置于各級(jí)人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員的監(jiān)督之下。

十八屆三中全會(huì)即將召開，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心日前向社會(huì)公開其為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案總報(bào)告，報(bào)告將財(cái)稅體制改革作為八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域之一。報(bào)告明確指出，以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)稅體制總體方向需繼續(xù)堅(jiān)持，同時(shí)建議實(shí)現(xiàn)“全口徑”預(yù)算，試行編制中期預(yù)算。

在中國(guó)社科院學(xué)部委員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇看來，當(dāng)前許多制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展且具有全局性影響的問題，如地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化推進(jìn)、改善民生導(dǎo)向和宏觀經(jīng)濟(jì)政策布局等，都同財(cái)稅體制密切相關(guān)?？梢哉f，財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，已經(jīng)成為全面深化改革開放的突破口和主線索。

高培勇表示，一旦聚焦財(cái)稅體制改革并深入其中，又會(huì)發(fā)現(xiàn)，解決當(dāng)前突出矛盾固然是財(cái)稅體制改革的一個(gè)重要著眼點(diǎn)，但圍繞它的研究和謀劃，也應(yīng)當(dāng)必須從頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃入手。這其中，就包括堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制，以及真正實(shí)現(xiàn)“全口徑”預(yù)算管理。

讓“跑偏的”分稅制

回歸正軌

近年來，流行的觀點(diǎn)是將房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫歸責(zé)于“土地財(cái)政”，緊接著，又將“土地財(cái)政”簡(jiǎn)單地歸咎于分稅制。這項(xiàng)始于1994年的財(cái)稅體制似乎成了“冤大頭”。不僅如此，諸如“跑部錢進(jìn)”、地方債等問題，似乎也是由分稅制所導(dǎo)致的。

事實(shí)上，大多數(shù)業(yè)界專家認(rèn)為，上述問題并非是分稅制的錯(cuò)，而是在過去20年里財(cái)稅體制的一系列調(diào)整，使分稅制出現(xiàn)了“跑偏”的結(jié)果。

在高培勇看來，本來意義上的“分稅制財(cái)政體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義：“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級(jí)政府間職責(zé)（事權(quán)）范圍，在此基礎(chǔ)上劃分各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任；“分稅”，就是在劃分事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源；“分管”，就是在分事和分稅的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理。一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算主體，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，自求平衡。

高培勇認(rèn)為，在過去的20年中，經(jīng)過一系列的所謂適應(yīng)性調(diào)整，眼下的財(cái)政體制格局已經(jīng)出現(xiàn)了偏離“分稅制”而重歸“分錢制”的跡象：

比如，分稅制財(cái)政體制的靈魂或設(shè)計(jì)原則，就在于“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”。然而，在“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”始終未能清晰界定的背景下，先是“財(cái)權(quán)”的“權(quán)”字被改為“力”字，從而修正為所謂“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，而后在預(yù)算法的修訂中以“支出責(zé)任”替代“事權(quán)”，名義上的“財(cái)力與事權(quán)相匹配”演化成了事實(shí)上的“財(cái)力與支出責(zé)任相匹配”。產(chǎn)生問題在于，“財(cái)力”指的是“錢”，“支出責(zé)任”無疑指的也是“錢”，由兩“權(quán)”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖可說是迫于現(xiàn)實(shí)條件的一種不得已的選擇，但終歸是從分稅制財(cái)政體制基點(diǎn)的倒退之舉。

還如，將現(xiàn)行稅制體系中的18個(gè)稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，本是分稅制財(cái)政體制的一個(gè)重要基石。基于當(dāng)時(shí)的特殊背景，1994年財(cái)稅改革的主要注意力放在了中央稅和中央地方共享稅建設(shè)方面。不過，此后的調(diào)整，并未適時(shí)實(shí)現(xiàn)主要注意力向地方稅建設(shè)的轉(zhuǎn)移：一方面，2002年的所得稅分享改革，進(jìn)一步添增了中央地方共享稅收入占全部稅收收入的比重；另一方面，“營(yíng)改增”又將屬于地方唯一主體稅種的營(yíng)業(yè)稅納入了中央地方共享稅——增值稅——框架之內(nèi)。簡(jiǎn)言之，地方稅體系被進(jìn)一步弱化，唯一的地方稅主體稅種被撼動(dòng)，地方稅收入占全部稅收收入的比重進(jìn)一步下降。

再如，分稅制財(cái)政體制的另一個(gè)重要基石，是在“分事”、“分稅”的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理。但是，這些年來，隨著中央各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及其在全國(guó)財(cái)政收支規(guī)模中所占比重的急劇增長(zhǎng)和擴(kuò)大，不僅地方財(cái)政可以獨(dú)立組織管理的收入規(guī)模及其在地方財(cái)政收入中的占比急劇減少和縮小，而且地方財(cái)政支出越來越大的份額依賴于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。在某種意義上，為數(shù)不少的地方財(cái)政已經(jīng)淪落為“打醬油財(cái)政”——花多少錢，給多少錢。

由此，新一輪財(cái)稅體制改革將不可避免地觸碰到一個(gè)根本性的問題：究竟是繼續(xù)堅(jiān)持“分稅制”還是重新回到“分錢制”。

“新一輪財(cái)稅體制改革，不能跟著感覺走，而應(yīng)當(dāng)在做好頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃的前提下，瞄準(zhǔn)改革方向，心有所屬地加以推進(jìn)?！备吲嘤抡f，在當(dāng)下，最需解決、亟待澄清的一個(gè)根本問題是，不論眼前的矛盾有多么復(fù)雜，不論前行的道路有多么曲折，我們只能也必須堅(jiān)守并采取實(shí)質(zhì)措施不斷逼近已經(jīng)被歷史反復(fù)證明了的、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的唯一正確的改革方向——“分稅制財(cái)稅體制”。

與高培勇的建議不謀而合，“383”方案提出，以優(yōu)先調(diào)整事權(quán)、帶動(dòng)財(cái)力重新配置為重點(diǎn)，啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革。以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)稅體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本適應(yīng)，總體方向需繼續(xù)堅(jiān)持。該方案還具體建議，以事權(quán)合理劃分重新確定財(cái)力配置：合理確定中央事務(wù)、地方事務(wù)、中央與地方共同事務(wù)、中央委托事務(wù)、中央引導(dǎo)和鼓勵(lì)性事務(wù)的邊界，規(guī)范省以下各級(jí)政府事權(quán)邊界。將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)。按事權(quán)優(yōu)先原則，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付制度。

真正實(shí)現(xiàn)

“全口徑”預(yù)算體系

在我國(guó)，財(cái)政收支或稱預(yù)算收支但不等于政府收支，這是一個(gè)長(zhǎng)期存在的老大難問題，又是一個(gè)久治未愈的心腹之患。從2003年黨的十六屆三中全會(huì)正式提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)迄今，在10年的時(shí)間里，盡管先后推出了一系列的調(diào)整、整合動(dòng)作，逐步形成了公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算四類預(yù)算的現(xiàn)實(shí)格局，但這一矛盾始終未能真正緩解，甚至有趨于常態(tài)化的傾向。

例如，按照2013年的財(cái)政預(yù)算，在包括上述所有四類預(yù)算收支的盤子中，公共財(cái)政預(yù)算收支所占的比重，僅為65%上下。其余的三類預(yù)算收支所占比重?cái)?shù)字加總，高居35%左右。

“這意味著，當(dāng)前中國(guó)的政府收支規(guī)模，真正納入全口徑預(yù)算管理視野或完全處于全口徑控制之下的比重，較之20世紀(jì)末實(shí)行‘費(fèi)改稅’之前的水平，雖有所改善，但距離黨的十六屆三中全會(huì)設(shè)定的目標(biāo)，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走?！备吲嘤抡f。

高培勇認(rèn)為，目前不規(guī)范的預(yù)算格局，使我們一再地遭遇各種難題：

首先，時(shí)至今日，我國(guó)尚無全面反映政府收支規(guī)模及其占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。在所謂財(cái)政收支的名義下，每年的政府預(yù)算所能揭示的，僅僅是公共財(cái)政預(yù)算收支的規(guī)模及其占GDP的比重。由此，對(duì)于我國(guó)宏觀稅負(fù)水平的判定，至今仍無一個(gè)相對(duì)清晰且被接受的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，即便按照扣除國(guó)有土地出讓收入之后的口徑計(jì)算，2012年，政府收入占GDP的比重仍舊高居30%上下。盡管政府財(cái)力總額不能算少，財(cái)力的性質(zhì)完全相同，但由于分屬于規(guī)范性程度不同的預(yù)算，其中有相當(dāng)部分又被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門，由此即造成財(cái)力使用上的分散和浪費(fèi)。

第三，不能將所有的政府收支納入統(tǒng)一的制度框架，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行的審批只能是“區(qū)別對(duì)待”式的，同時(shí)本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運(yùn)作也就會(huì)“政出多門”。毋庸贅言，建立在如此基礎(chǔ)之上的政府預(yù)算，當(dāng)然談不上完整規(guī)范，更談不上公開透明。

在高培勇看來，實(shí)行“全口徑預(yù)算管理”改革的最終目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)鎖定為：實(shí)現(xiàn)作為立法機(jī)構(gòu)的各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)政府所有政府性收支行為的立法控制，使政府部門的收支行為從頭到尾置于各級(jí)人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員的監(jiān)督之下。也就是說，所有政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)。只有取得授權(quán)，政府的活動(dòng)及其相應(yīng)的收支才具備合法性。

“383”方案也指出，建立和完善基礎(chǔ)性財(cái)稅制度；實(shí)現(xiàn)“全口徑”預(yù)算，試行編制中期預(yù)算；在投入和服務(wù)程序上明確基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；按屬地原則解決稅源與征稅地分離問題；把水、森林、地?zé)岬燃{入資源稅征收范圍，開征環(huán)境稅；建立第三方公共支出績(jī)效評(píng)估與監(jiān)督制度。

“所以，下一步財(cái)稅體制改革不容回避、也回避不了的一個(gè)根本問題是：要不要正視并突破主要來自政府內(nèi)部的既得利益格局的阻礙，要不要真正下決心把‘全口徑’預(yù)算管理落實(shí)到位?！备吲嘤抡f。