2013年10月9日，安徽萬湖村，收割機正在收玉米。2010年，村民李志虎從本村281戶村民手里流轉(zhuǎn)土地2053畝，成立種植專業(yè)合作社，開始土里刨金。 圖/東方IC

【卷首語】

改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，面臨的形勢更加復(fù)雜，全面推進(jìn)改革挑戰(zhàn)重重。土地、戶籍、收入分配、財稅制度、金融體制、行政審批、社會體制、司法體制、紀(jì)檢體制、環(huán)境治理、文化體制，一連串的難題期待破解。新一輪改革“闖關(guān)”，重點和難點在哪里？又面臨怎樣的抉擇？有哪些可能實現(xiàn)的路徑？各地展開的各項試點有哪些經(jīng)驗可資借鑒？我們用12個篇章來探求。

“383”改革方案提出，建立兩種土地所有制權(quán)力平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度；允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地成為稀缺要素，社會各界對土地改革頗為矚目，其中最受關(guān)注的當(dāng)屬農(nóng)村集體土地入市。

根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。

但在珠三角、長三角等沿海城市，從最開始三來一補加工企業(yè)落地，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，都存在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱性市場。

在這個隱性市場中，有相當(dāng)大的一部分流轉(zhuǎn)是踩著國家法律“紅線”進(jìn)行，包括各地屢禁不止的“小產(chǎn)權(quán)”房。

浙江國土部門一內(nèi)部人士指出，宅基地流轉(zhuǎn)機制缺失，沒有農(nóng)民退出宅基地的機制，不但存在大量的隱性流轉(zhuǎn)，也導(dǎo)致大量空心村出現(xiàn)。

事實上，從2001年開始，國土部曾先后在安徽、廣東等地試點集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。此外，還曾在多個省市試點“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度”，即農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，節(jié)約出來的建設(shè)用地與城市建設(shè)用地指標(biāo)增補掛鉤。

這也是探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個靈活模式。但在“土地財政”的驅(qū)使下，有地方利用這個制度，大規(guī)模開展“農(nóng)民上樓”運動，損害了部分農(nóng)民利益。

從2004年至今，雖然集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的呼聲不斷，但一直未有突破性的改革進(jìn)展。

國務(wù)院發(fā)展研究中心近日公布的“383”改革方案提出，建立兩種土地所有制權(quán)力平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度；允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。

人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田表示，集體建設(shè)用地不能入市的直接后果是稀缺土地的低效利用，農(nóng)村不能依靠他們的土地帶來收益，城鄉(xiāng)差距愈拉愈大。因此，允許集體建設(shè)用地入市應(yīng)該是趨勢。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文今年4月則公開表示，農(nóng)村集體建設(shè)用地法定概念的內(nèi)涵意義就是“自有自用”。如果在農(nóng)村的建設(shè)放棄了這一原則，對整個國家的土地制度管理危害無窮。

有專家預(yù)測，土地管理法已修訂數(shù)年，還需報全國人大審議通過。在新修訂的土地法出臺前，農(nóng)村土地制度改革的步伐不會太大，只可能是“小步走”。

改革試點

廣東土改：十年試點集體建設(shè)用地入市

廣東省從2001年開始，已開始試點集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

廣東一直存在隱性流轉(zhuǎn)

2001年，佛山市順德區(qū)(原順德市)被國土資源部和國務(wù)院法制辦確定為全國農(nóng)村土地管理制度改革試點，主要內(nèi)容就是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但宅基地刨除在外。

佛山順德區(qū)勒流鎮(zhèn)江義村支書表示，村里從1992年開就嘗試集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，首先對宅基地進(jìn)行固化，然后集體建設(shè)用地可流轉(zhuǎn)創(chuàng)辦企業(yè)，大多是本地的民營企業(yè)。

2005年10月，廣東開始實施《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，成為我國第一個通過地方立法允許集體建設(shè)用地使用權(quán)合法入市流轉(zhuǎn)的省份。

廣東試點集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，也與其長期存在的集體土地流轉(zhuǎn)隱性市場有關(guān)。這些隱性流轉(zhuǎn)也為大量“三來一補”企業(yè)、各種所有制形式企業(yè)提供了用地基礎(chǔ)，為大量農(nóng)民工提供安身之所。

據(jù)廣東省國土部門統(tǒng)計，珠江三角洲地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地，實際已超過集體建設(shè)用地的50%。

改革試點踩著“紅線”跳舞

根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”

廣州大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院教授楊木壯表示，在《土地管理法》等約束下，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》其實并沒有明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的對象，導(dǎo)致集體土地流轉(zhuǎn)受到諸多質(zhì)疑，實際流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重制約。

同時，這樣的流轉(zhuǎn)的集體土地也讓銀行不敢接受抵押貸款申請，法院司法裁決對流轉(zhuǎn)的合法性持懷疑態(tài)度。

今年1月，深圳市公布“土改”細(xì)則方案，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織工業(yè)用地使用權(quán)可入市交易。這被看作具有突破意義的“二次土改”。

據(jù)媒體報道，國土部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，基于中央部委和廣東省政府對深圳“土改”的“厚望”，諸多全國性、全省性改革實驗內(nèi)容被融入到深圳的方案當(dāng)中，部分制度創(chuàng)新或?qū)⑼黄茋艺呋蛏衔环ㄒ?guī)定。

順德一位當(dāng)?shù)毓賳T認(rèn)為，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等土地改革是“摸著石頭過河”，取得經(jīng)驗的同時，一些問題也開始暴露。普遍存在的問題表現(xiàn)在確權(quán)、監(jiān)管、收益和小產(chǎn)權(quán)房。若要改革繼續(xù)深入，規(guī)范運作，還需要修改現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)。

新京報記者 涂重航 實習(xí)生 徐歐露 賈世煜

【改革猜想】

發(fā)展城鎮(zhèn)化需要土地流轉(zhuǎn)怎么辦？

李昌平(河北大學(xué)中國鄉(xiāng)村建設(shè)研究中心研究員)：我們發(fā)展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)轉(zhuǎn)非，相當(dāng)于征地。而現(xiàn)在存在大量土地非法流轉(zhuǎn)，對這些應(yīng)該先登記，再處罰，比如說補稅、補農(nóng)轉(zhuǎn)非的手續(xù)等，然后自然就可以交易了?，F(xiàn)在的問題是，你不想去處理，還想混過去，那怎么行呢？