相比油氣上游行業(yè)改革的步履維艱，下游領(lǐng)域的改革在新一屆政府組建初期取得較大突破

2013年10月22日，國家能源局發(fā)布了《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》，讓油氣行業(yè)喜憂參半。

喜的是政府支持頁巖氣發(fā)展的信號未改；憂的是此政策仍然面目模糊，可操作性不強，一些關(guān)鍵問題未予明確。“不解渴”，一位業(yè)內(nèi)人士如是說。

近年業(yè)界對能源領(lǐng)域內(nèi)的改革期盼，多處在此類“半饑渴”狀態(tài)中，管制與壟斷的壁壘仍然堅硬。

新一輪行政審批權(quán)的取消與下放，讓業(yè)界看到了破冰的曙光。8月底，中石油腐敗窩案發(fā)生，反腐重拳也被視為破除壟斷利益干擾的機會。

國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份研究報告，把油氣行業(yè)作為八大重點改革領(lǐng)域之一，建議將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。

在分析人士看來，官方智庫機構(gòu)提出天然氣管網(wǎng)獨立，是打破油氣行業(yè)壟斷的一個積極信號。

不過，據(jù)最新發(fā)布的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》，天然氣管網(wǎng)改革的“解放”時刻仍未真正到來，政策并未提及管網(wǎng)業(yè)務(wù)獨立，只提出“鼓勵頁巖氣就近利用和接入管網(wǎng)”，“基礎(chǔ)設(shè)施對頁巖氣生產(chǎn)銷售企業(yè)實行非歧視性準(zhǔn)入”。

現(xiàn)有天然氣管網(wǎng)絕大多數(shù)屬于中石油、中石化兩大巨頭，政策要求的“非歧視性準(zhǔn)入”立基于此。鑒于以往煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣入網(wǎng)的種種困阻，頁巖氣的入網(wǎng)亦讓外界難以樂觀期待。僅要求批準(zhǔn)準(zhǔn)入，但不講明如果違反此規(guī)定如何處置，會讓人覺得此要求形同虛設(shè)。

只有天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從油氣公司中分離出來，頁巖氣的公平準(zhǔn)入才有保證。但在業(yè)內(nèi)大多數(shù)人看來，現(xiàn)階段拆分天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)不現(xiàn)實。

過去多年，中國的石油天然氣勘探開采審批權(quán)歸屬國土資源部，僅國家油氣巨頭有獲得區(qū)塊的準(zhǔn)入資格，兩大油氣公司幾乎壟斷了陸上所有常規(guī)油氣勘探開發(fā)的有利區(qū)塊。國有巨頭獲得開發(fā)勘探權(quán)后，又缺乏監(jiān)管，往往使得其對區(qū)塊圈而不探，而“非油”國營、民營公司難以插手，或者以暗箱操作方式從國有油氣巨頭“二手”轉(zhuǎn)包勘探開發(fā)小區(qū)塊。這從源頭上阻礙了非常規(guī)油氣的發(fā)展。

借非公經(jīng)濟(jì)“新36條”等政策東風(fēng)，近年兩輪頁巖氣招標(biāo)中，民營資本被允許進(jìn)入勘探開采領(lǐng)域。日前發(fā)布的政策再次重申，鼓勵包括民營企業(yè)在內(nèi)的多元投資主體投資頁巖氣勘探開發(fā)。但據(jù)前兩輪招標(biāo)，“非油”之外的資本進(jìn)入后，面臨技術(shù)、資金瓶頸，同樣流于圈而不探困境。

此外，“多元投資主體”是否包括外資，沒有明確說明。

相比油氣上游行業(yè)改革的步履維艱，下游領(lǐng)域的改革在新一屆政府組建初期取得較大突破。2013年3月16日，國家發(fā)改委頒布的最新成品油價格機制，作出了三點重要改革：縮短成品油調(diào)價周期；取消波動4%的調(diào)價幅度限制；調(diào)整掛靠的國際市場原油品種。

經(jīng)過上述舉措，新機制在一定種程度上趨于市場化，行政指令色彩大為淡化，成品油價格機制中存在的調(diào)價周期長、調(diào)價所需價格波動幅度大、與國際油價脫節(jié)、價格只升不降等問題大為改觀。國內(nèi)成品油價格對國際油價的變化更為敏感，油品價格調(diào)整成為常態(tài)，市場投機囤貨大為減少。

不過，成品油定價機制的改革仍未完全實現(xiàn)市場化調(diào)節(jié)，業(yè)內(nèi)稱為“半市場化”改革。目前國內(nèi)成品油市場壟斷格局并未打破，政府對價格仍然握有調(diào)控權(quán)。三大國際原油市場的價格為成品油的定價基礎(chǔ)，但三大原油市場的比重和選取油品品種如何分配，外界難以知曉。

國家發(fā)改委表示，今后國家每年將對成品油價格形成機制運行情況進(jìn)行評估，并再作適當(dāng)完善。建立國內(nèi)與國際市場連通、具有重要定價影響力、以中國原油為標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的石油現(xiàn)貨和期貨交易市場，政府有關(guān)部門不再直接規(guī)定成品油價格，改為在石油價格出現(xiàn)較大幅度波動時采取臨時性干預(yù)措施。

這一表態(tài)若得以實施，能源價格的市場化改革又將前進(jìn)一步。