▲長期以來，我國城市化進(jìn)程中土地收益分配問題一直未得到解決。圖/CFP

近年來，土地矛盾頻發(fā)，土地制度改革雖被提及多年但至今仍無定論。為什么要改革？現(xiàn)在土地制度存在什么問題？專家預(yù)判的改革方向是什么？京華時報記者對話浙江大學(xué)、浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰作出解讀。楊遴杰表示，土地制度改革中交易主體全面放開的可能性仍不大。

□現(xiàn)存問題

土現(xiàn)地利益分配不均

京華時報：目前，社會對土地制度改革期望很高，主要是因為目前土地制度存在很大問題，能否簡單概括存在的問題？

楊遴杰：如果從民眾的感受來談，當(dāng)前土地制度存在的最大問題一定是城市化進(jìn)程中土地收益分配的問題，直觀感受就是頻繁出現(xiàn)的征地拆遷引發(fā)的各類事件。

實際上，政府與民眾在土地收益分配上的不公平來自于我國土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計存在缺陷，比如集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)的不平等，導(dǎo)致集體土地必須經(jīng)過征收才能進(jìn)入城市化過程，農(nóng)民只能得到強(qiáng)制征收下的補(bǔ)償，而不是自發(fā)入市時的市場對價；比如城市存量土地能否按照規(guī)劃由原使用者自行開發(fā)，法律上語焉不詳，而現(xiàn)實中地方政府憑借掌握的規(guī)劃權(quán)和自己賦予的實施權(quán)，以舊城改造名義行強(qiáng)行拆遷收回土地使用權(quán)之實等問題。

京華時報：目前法律上對土地利益分配有界定嗎？

楊遴杰：總結(jié)來看，土地權(quán)利體系尤其是各類權(quán)利的內(nèi)涵界定不清楚，導(dǎo)致政府在這個過程中有太大的自由裁量權(quán)。

2007年出臺的《物權(quán)法》在界定土地產(chǎn)權(quán)上基本沿襲已有的其他法律法規(guī)的內(nèi)容，并沒有建立一個概念、框架、內(nèi)涵都非常完整的新土地產(chǎn)權(quán)體系?；敬蠓ǖ娜笔Щ蛘邿o為，使得《土地管理法》成為最主要的管理依據(jù)，就像沒有模具來做碗，完全靠工匠的理解，換一個工匠就一個造型。

□改革時機(jī)

集體土地流轉(zhuǎn)“同權(quán)”是關(guān)鍵

京華時報：去年11月28日，國務(wù)院通過土地管理法修正案（草案），對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改，修改內(nèi)容為提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但至今沒有公布新的標(biāo)準(zhǔn)，您認(rèn)為是為什么？

楊遴杰：土地征收補(bǔ)償制度的修改雖然已經(jīng)統(tǒng)一在“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”的大思路內(nèi)，但是它歷來有兩個方向的思路，一個不改變當(dāng)前框架，不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；另一個是縮小征地范圍，農(nóng)民作為土地供應(yīng)主體將土地入市交易。這兩者都能提高農(nóng)民土地收益的分配比例，但是前者中農(nóng)民是被動的，加上地方政府可能變相克扣或者不執(zhí)行，問題依然嚴(yán)重；后者讓農(nóng)民成為土地收益分配的主動方，收益更有保障。

改革方案沒出臺，更大的可能是政府換屆后主要領(lǐng)導(dǎo)對征地制度改革的思路發(fā)生變化。可能改革的思路轉(zhuǎn)到農(nóng)民土地直接入市上。

京華時報：全國多個地方開始試點土地流轉(zhuǎn)，您如何評價這些試點？

楊遴杰：集體土地流轉(zhuǎn)或者說更受關(guān)注的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，在很多地方都有過試點?？傮w上依據(jù)“城郊實體流轉(zhuǎn)，遠(yuǎn)郊權(quán)利流轉(zhuǎn)”的基本套路推進(jìn)。最近深圳的“城市更新”牽涉到的城中村改造，關(guān)注的是城市郊區(qū)的農(nóng)民建設(shè)用地如何流轉(zhuǎn)使用，而且從限定不得用于商品住房，到可依照規(guī)劃由原集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造，但是還需要集體補(bǔ)交地價，土地轉(zhuǎn)為國有，集體繼續(xù)保留使用權(quán)，改革的方向是明顯的，只是囿于法律的限制，集體建設(shè)用地仍然不能直接入市。

遠(yuǎn)郊的集體建設(shè)用地往往難以得到直接利用，國土資源部最早的“增減掛鉤”政策實質(zhì)上是把農(nóng)轉(zhuǎn)用的權(quán)利從遠(yuǎn)郊轉(zhuǎn)移到城市邊緣使用，只是通過政府項目的方式掩蓋了權(quán)利轉(zhuǎn)移的過程。重慶與成都的地票交易方式，由于制度設(shè)計的原因，并沒有在這個完全由政策創(chuàng)造出的市場里設(shè)計好地票使用范圍，從而導(dǎo)致需求的混亂，最終并沒有形成一個比較完整的市場來。

集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，第一是能否同權(quán)，集體土地不需要轉(zhuǎn)為國有也可以進(jìn)入城市化過程；第二是能否用于商品住宅。當(dāng)然，后一點實際也是一個同權(quán)的概念。

□改革方向

交易主體不會全面放開

京華時報：如果集體土地流轉(zhuǎn)方面出臺新政，交易主體會發(fā)生改變嗎？農(nóng)民或村集體能成為集體建設(shè)用地的交易主體嗎？

楊遴杰：新政出臺之前，無從判斷是否會發(fā)生交易主體的改變。不過我估計，即使出臺，交易主體也不會全面放開。如新政涉及到交易主體改變事項，也就是國有土地同權(quán)問題，還存在一步到位和慢步走的區(qū)別。

如確定集體建設(shè)用地在經(jīng)營性用途上完全放開，包括商品住宅也可建，就是一步到位的改法。

另外還需要注意的一點是，存量集體建設(shè)用地放開的同時，城市周邊農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的方式，是采用現(xiàn)在的政府征收，還是政府給予農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的權(quán)利給集體，集體把它轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地后再流轉(zhuǎn)或者自己使用。

小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正或難成行

京華時報：如果土地制度發(fā)生改變，小產(chǎn)權(quán)房是否可以借機(jī)轉(zhuǎn)正，或者通過一些措施合法化？

楊遴杰：和前一個問題一樣，小產(chǎn)權(quán)房是否能轉(zhuǎn)正，完全看政策如何確定。但是由于地方債務(wù)與土地市場密切相關(guān)，在沒有找到妥善解決地方債務(wù)的辦法前，估計很難大面積放開小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，更不用談小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)問題。

小產(chǎn)權(quán)房還存在兩種差別，是在存量的集體建設(shè)用地上建的話，無關(guān)用途管制與耕地保護(hù)，以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革為名即可解決理論與現(xiàn)實的問題，處理起來相對容易。但是農(nóng)民和集體在農(nóng)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房，哪一種改革方案也不能允許他們突破規(guī)劃隨意改變用途，所以它的轉(zhuǎn)正基本不存在可能。而且我國規(guī)劃管控能力不強(qiáng)，如果這種都可以轉(zhuǎn)正，會有更多效仿行為，未來的耕地保護(hù)局面會一發(fā)不可收拾。

破解高房價需多管齊下

京華時報：如果出臺土地新政，能破目前的高房價局面嗎？或者讓房價上漲減緩？如果改革農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，能入市的土地增多，是否也解決了地方政府的用地指標(biāo)問題？

楊遴杰：目前仍無出臺新政的消息，難以回答這個問題。但如果規(guī)劃圈內(nèi)的集體土地可以自行入市交易，肯定可以緩解房價上漲的局面，多方供應(yīng)總會稍微改善這種局面。但控制房價上漲一要嚴(yán)控貨幣，二要增加供應(yīng)。當(dāng)前房價上漲是結(jié)構(gòu)性的，集中在一二線城市，受規(guī)劃控制供地總規(guī)模有限，但政府還可以在每年的工地規(guī)模里多分配些給住宅，少搞些用地效率低的工業(yè)項目。

地方政府的用地指標(biāo)主要是每年的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)，是國家批準(zhǔn)的地方可以把多少農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的權(quán)力。集體土地流轉(zhuǎn)也不會是讓所有的集體土地都可以流轉(zhuǎn)，城市規(guī)劃圈內(nèi)的集體土地放開流轉(zhuǎn)，只是從以前的被政府征收轉(zhuǎn)為由集體或農(nóng)民來流轉(zhuǎn)，主體發(fā)生變化，而實際的數(shù)量不會變化。

□改革建議

改集體土地入市

京華時報：目前新的土地制度改革方案還無消息。在現(xiàn)有的土地制度下，您有何改革建議？

楊遴杰：逐步放開集體土地入市的限制，真正做到同地同權(quán)同價。尤其是盡快找到解決地方債務(wù)問題的方案，解決集體土地入市的障礙。

京華時報：如果集體土地入市限制放開，意味著政府征地范圍縮小，政府土地收入必然減少，如何彌補(bǔ)這部分財政收入？

楊遴杰：政府直接的土地收入會減少，但土地市場還存在，交易行為還在發(fā)生，稅收可以彌補(bǔ)一部分，另外自身承擔(dān)的事務(wù)和支出的費用也減少。如果土地交易活躍，稅收減少的幅度并不會太大。但是做不到以上的改革，貿(mào)然征收房產(chǎn)稅，僅僅為了彌補(bǔ)政府財政缺口，則會動搖社會對政府的信任基礎(chǔ)。

京華時報：您認(rèn)為目前改革的最大難點是什么？如何破解？

楊遴杰：改革最大的難點是地方政府在當(dāng)前的土地制度框架內(nèi)找到了最有利于自己的土地利用策略，也確實通過土地獲得大量的財政能力，更大的問題是近四五年來地方政府通過土地融資規(guī)模過大，大的土地制度改革會使得政府抵押的大量土地估值急降，產(chǎn)生金融風(fēng)險，使得新的改革措施投鼠忌器，無法展開。破解的辦法也有，就是全面的市場化，把當(dāng)前的壟斷行業(yè)放開，把壟斷的央企股份出售，加上中央政府的財力來解決地方當(dāng)前的債務(wù)黑洞，同時改革土地制度，放開土地市場。壟斷行業(yè)與土地市場的同時改革，對中國長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。