本報(bào)記者 商灝 北京報(bào)道

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”11月12日閉幕的十八屆三中全會(huì)這樣強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，意味著要求國(guó)家治理更加科學(xué)、更加民主，同時(shí)也要更制度化、規(guī)范化、程序化，而不再像過(guò)去那樣的傳統(tǒng)方式。我們看到，不管是中央行政體制改革還是地方行政體制改革，都已成為整個(gè)三中全會(huì)改革全局的關(guān)鍵和重點(diǎn)。

順德試點(diǎn)大部制改革

回望歷史，1992年，順德經(jīng)歷的一場(chǎng)歷史上力度最大、層次最深的行政體制改革，最大限度地釋放了生產(chǎn)力，將順德在改革開(kāi)放后野蠻生長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)力量放出牢籠。2009年9月16日，順德啟動(dòng)以大部制為內(nèi)容的行政體制改革，將41個(gè)黨政群機(jī)構(gòu)整合為16個(gè)。雖然相隔17年，但兩次改革卻彼此聯(lián)系。1992年把56個(gè)政府部門(mén)合并為18個(gè)，形成了順德行政體制改革中的首次大部制。2009年的機(jī)構(gòu)整合將部門(mén)職能、權(quán)責(zé)集體理順，讓政府從管理者的角色逐步轉(zhuǎn)變，成為服務(wù)型政府。2010年9月，順德開(kāi)始簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革。隨后，順德分別推出三項(xiàng)圍繞著“大社會(huì)、小政府”的配套改革措施——審批制度改革、農(nóng)村綜合體制改革、社會(huì)綜合體制改革。

改革的大趨勢(shì)已難以逆轉(zhuǎn)，但其中的問(wèn)題如何理順？新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)鄭永年曾就順德改革案例發(fā)表觀(guān)點(diǎn)稱(chēng)，政府不妨通過(guò)行政審批的事權(quán)下放，把專(zhuān)業(yè)的東西交還給社會(huì)，或縱向推行大部制，縮短從區(qū)到村居的行政距離。

2012年12月，新任中共中央總書(shū)記習(xí)近平，以1992年鄧小平南巡路徑來(lái)到了順德視察，并表達(dá)了“改革不停頓，開(kāi)放不止步”的觀(guān)點(diǎn)，要求廣東繼續(xù)充當(dāng)改革排頭兵。2013年9月3日，順德開(kāi)始在廣東省內(nèi)率先試運(yùn)行企業(yè)登記并聯(lián)審批。至此，順德“小政府、大社會(huì)”的形態(tài)有了雛形，為隨之而來(lái)的社改、審改、農(nóng)改組成的三大改革奠定了根基。

順德試點(diǎn)，加上人們熟知的廣東南?！罢?jīng)分離”試驗(yàn)，或許應(yīng)該被看成行政體制改革這個(gè)大手術(shù)的最早動(dòng)作。

手術(shù)刀揮向地方政府

8月27日的中央政治局常委會(huì)討論并通過(guò)了《地方政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革方案》，“手術(shù)刀”開(kāi)始真正面向地方政府。

坦率而言，某些時(shí)候“政令不出中南海”并非危言聳聽(tīng)?，F(xiàn)實(shí)的行政格局下，確實(shí)有政令不暢的“堰塞湖”需要疏通，確實(shí)有地方“小算盤(pán)”、“小九九”需要遏制，也確實(shí)有“上動(dòng)下不動(dòng)、頭轉(zhuǎn)身不轉(zhuǎn)”的隱憂(yōu)需要扭轉(zhuǎn)?？傊?，克服拖延應(yīng)付以及打折扣、搞變通，需要一番改革“好功夫”。

11月1日的國(guó)務(wù)院電視電話(huà)會(huì)議，以周密的部署體現(xiàn)了這樣的“功夫”。比如對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變提出明確要求：做好中央下放的審批事項(xiàng)，中央明令取消的，要不折不扣地放給市場(chǎng)和社會(huì)，不得截留；同時(shí)把地方本級(jí)該放的權(quán)力切實(shí)放下去、放到位，特別是對(duì)不符合法律規(guī)定、利用“紅頭文件”設(shè)定的管理、收費(fèi)、罰款項(xiàng)目應(yīng)一律取消。又比如對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革提出明確要求：嚴(yán)控地方政府機(jī)構(gòu)編制總量，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增。

這些部署的核心，在于建立一種行政規(guī)范和制度安排，使得地方不能截留全國(guó)改革大局的紅利。

中央政府已經(jīng)提出，優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)計(jì)，有條件的地方探索省直管縣。地級(jí)市的公務(wù)員，大約有150萬(wàn)人，如果省直管縣推行，撤銷(xiāo)地級(jí)市之后，這150萬(wàn)個(gè)編制就減掉了，但從具體方案來(lái)看，現(xiàn)在還沒(méi)有看到部署這一改革。

類(lèi)似于廣東順德的地方大部制改革，會(huì)全面推開(kāi)嗎？中央文件已明確，“結(jié)合地方實(shí)際，穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革”，“各級(jí)政府要從實(shí)際工作出發(fā)，大膽創(chuàng)新，在更大范圍、更多領(lǐng)域綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)。”從這些表述來(lái)看，中央文件沒(méi)有單純推廣單一模式，但中央文件中也有一個(gè)重要信息：實(shí)行綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)的地方和部門(mén)要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷深化改革，探索完善綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行機(jī)制。這對(duì)先行探索大部制的順德來(lái)說(shuō)應(yīng)是恰逢其時(shí)。順德或許可以根據(jù)中央文件精神繼續(xù)理順大部制運(yùn)行機(jī)制，為中國(guó)地方大部制探索出更好的經(jīng)驗(yàn)。

上海自貿(mào)區(qū)改革風(fēng)向標(biāo)

除了中央現(xiàn)在已經(jīng)部署推進(jìn)的改革，地方政府的職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革還有哪些最新探索？

一位上海市的官員表示，中國(guó)（上海）自貿(mào)區(qū)作為兼具經(jīng)濟(jì)自由和改革試驗(yàn)區(qū)功能的特殊區(qū)域，有必要先行探索。而上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)揭牌當(dāng)天，外界最為期待的莫過(guò)于上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的內(nèi)容。根據(jù)總體方案，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)實(shí)施“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的管理試點(diǎn)。而負(fù)面清單被認(rèn)為是自貿(mào)區(qū)管理體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)，也是中國(guó)對(duì)外開(kāi)放和簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)踐。

但最終公開(kāi)的負(fù)面清單卻被外界“吐槽”為《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的翻版。上海方面的解釋是，要在試驗(yàn)取得經(jīng)驗(yàn)后才能逐步修改這個(gè)負(fù)面清單，使之更符合國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)。但不管怎樣，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施的這項(xiàng)管理試點(diǎn)，仍是中國(guó)適應(yīng)國(guó)際投資新規(guī)則的發(fā)展趨勢(shì)。

中共十八屆三中全會(huì)已經(jīng)把上海自貿(mào)區(qū)寫(xiě)入會(huì)議文件，未來(lái)的3年中，這28平方公里將成為中國(guó)改革的重要風(fēng)向標(biāo)。

上海自貿(mào)區(qū)的這場(chǎng)改革試驗(yàn)究竟有什么樣的立意和構(gòu)想？會(huì)有哪些制度性突破？其成果將如何惠及上海、推至全國(guó)？在上海市委書(shū)記韓正看來(lái)，自貿(mào)區(qū)本身，關(guān)系到“創(chuàng)新”與“可復(fù)制”；其籌劃和決策過(guò)程，得到最高層的肯定和直接推動(dòng)，因?yàn)椤昂蛧?guó)家的戰(zhàn)略需求對(duì)接了”。

下一步中央和地方行政體制改革將要重構(gòu)三個(gè)關(guān)系：一是重構(gòu)政府和市場(chǎng)的關(guān)系；二是重構(gòu)政府和社會(huì)的關(guān)系；三是重構(gòu)中央政府和地方政府的關(guān)系。而這三個(gè)重構(gòu)前提條件就是加快審批制度改革的步伐，減少不必要的行政審批，減少不必要的行政許可，減少不必要的檢驗(yàn)、認(rèn)證等等。一句話(huà)，就是簡(jiǎn)政放權(quán)，中央政府要把各個(gè)權(quán)力放到下面去。所以行政審批制度能否深化、取消、到位，將成為這次改革成敗的關(guān)鍵。