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    三中全會(huì)公報(bào)兩度點(diǎn)題 事權(quán)上移引關(guān)注

    2013年11月14日 01:54
    來(lái)源:第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào) 作者:張靜 王琳 章軻 陳漢辭

    人參與條評(píng)論

    舉世矚目的十八屆三中全會(huì)12日閉幕。全會(huì)公報(bào)在財(cái)稅領(lǐng)域的100多字表述中,兩次提到事權(quán),包括“明確事權(quán)”和“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。這引發(fā)了輿論對(duì)于事權(quán)上移領(lǐng)域的關(guān)注,其中涉及民生領(lǐng)域的事權(quán)更是引發(fā)熱議。

    民生領(lǐng)域事權(quán)有望上移

    全會(huì)提出,必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率,建立現(xiàn)代財(cái)政制度,發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度,完善稅收制度,建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

    財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾公開(kāi)表示,財(cái)稅改革需要調(diào)整中央與地方的事權(quán)劃分,尤其要上收部分地方的事權(quán),其中包括養(yǎng)老、社保等事項(xiàng)?!吧鲜帐聶?quán)”也被認(rèn)為是他上任后的主政思路。

    然而對(duì)于什么樣的事權(quán)應(yīng)該上收,各界較為一致的觀點(diǎn)是應(yīng)具有“外部性”,涉及公眾利益的事權(quán)應(yīng)上收中央,司法體系、食品藥品安全的問(wèn)題,上收相對(duì)較為容易。

    比如在教育領(lǐng)域,盡管目前在政策上還沒(méi)有直接體現(xiàn),但學(xué)者普遍呼吁中央上收教育事權(quán)。

    中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)蔡昉對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示,傳統(tǒng)上中國(guó)一直存在地區(qū)之間義務(wù)教育不平衡的問(wèn)題沒(méi)有解決。如今又額外多了一個(gè)問(wèn)題,即新型城鎮(zhèn)化。讓農(nóng)民工市民化,得解決現(xiàn)實(shí)的支出責(zé)任問(wèn)題,地方政府一算賬,說(shuō)“我承擔(dān)不起”。

    “主要是在教育上。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō),社保不是大問(wèn)題,是人家貢獻(xiàn)的,農(nóng)民工繳費(fèi)的貢獻(xiàn)更大。真正構(gòu)成地方政府成本的其實(shí)就是義務(wù)教育?!彼f(shuō)。

    事實(shí)上,由于存在嚴(yán)重的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失調(diào)現(xiàn)象,北京、上海等一線城市擁有明顯更好的教育質(zhì)量,吸引很多人前往京滬求學(xué),這對(duì)地方政府構(gòu)成了壓力?!澳阌泻⒆樱医o你錢,但你別進(jìn)我的學(xué)校,進(jìn)打工子弟學(xué)校。”蔡昉說(shuō),這是一個(gè)機(jī)會(huì),呼吁中央政府,把義務(wù)教育的事權(quán)、支出責(zé)任,統(tǒng)一到自己手上。

    另一方面,由于公共基礎(chǔ)教育投入體系中,縣鄉(xiāng)財(cái)政相對(duì)所占比例較高,曾一度占到70%,因此業(yè)內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為,中央加大教育投入可促進(jìn)教育公平。

    “這是一個(gè)發(fā)展理念。”在談到教育事權(quán)上移中央時(shí),21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)熊丙奇告訴本報(bào)記者,“雖然近些年中央與省級(jí)財(cái)政投入有所提高,但大頭還是在縣鄉(xiāng)財(cái)政,因全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,使得教育發(fā)展資源嚴(yán)重不平衡,而中央加大財(cái)政投入,至少義務(wù)教育階段有一定的標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)教育均衡,擴(kuò)大教育公平。”

    近五年來(lái),中央財(cái)政已發(fā)力。比如在免除學(xué)雜費(fèi)方面,中央與地方按照一定比例承擔(dān)免除部分費(fèi)用。“這表明,中央財(cái)政在改善農(nóng)村、不發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)教育面貌、推進(jìn)教育公平方面已有所作為?!毙鼙姹硎尽?/p>

    此外在環(huán)保領(lǐng)域,環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢昨日透露了當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的五個(gè)重點(diǎn),這可能預(yù)示著環(huán)保部門將實(shí)行全國(guó)范圍內(nèi)的垂直監(jiān)管,也可能預(yù)示著國(guó)家海洋局、國(guó)家林業(yè)局和環(huán)境保護(hù)部三部門之間將走得更近。

    在13日下午召開(kāi)的中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)(國(guó)合會(huì))2013年年會(huì)上,周生賢說(shuō),剛剛閉幕的十八屆三中全會(huì)對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)做出全面安排,要求改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制,建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放等一系列環(huán)境管理制度。

    目前,環(huán)保執(zhí)法最大的障礙在于行政管理體制。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定,環(huán)境保護(hù)工作由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)。中央政府的環(huán)境監(jiān)管意愿很難落實(shí),其中最主要的原因在于地方環(huán)保局接受環(huán)保部和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)。盡管地方環(huán)保局在業(yè)務(wù)上聽(tīng)命于環(huán)保部,但在預(yù)算和人事上受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)和控制。

    在這樣的制度安排下,地方政府對(duì)環(huán)保工作的投入是全面平衡地方工作和各個(gè)職能部門的結(jié)果。實(shí)際情況往往是地方政府官員把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展放在工作的首要位置,很少考慮對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管。在這樣一個(gè)地方環(huán)保屢遭質(zhì)疑的背景下,對(duì)于中央垂直管理的呼聲一直不斷。

    事權(quán)財(cái)權(quán)匹配中的地方積極性

    延續(xù)樓繼偉的思路,今年上半年,中國(guó)金融四十人論壇發(fā)布的兩份財(cái)稅體制改革方案中,均涉及事權(quán)劃分的話題。不過(guò),兩份報(bào)告對(duì)此有不同的建議。

    《關(guān)于財(cái)稅體制改革的思路》報(bào)告建議,將有較強(qiáng)“外部性”的司法、環(huán)保監(jiān)管、食品和藥物安全、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施等部分支出責(zé)任集中到中央,并建立將基礎(chǔ)養(yǎng)老金即統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶分歸中央和地方管理的新體制。

    報(bào)告認(rèn)為,應(yīng)該上收的、“外部性”較強(qiáng)的支出責(zé)任包括但不限于:司法“去地方化”;跨省區(qū)域污染監(jiān)控與執(zhí)法;監(jiān)控全國(guó)性食品藥品安全問(wèn)題;提高中央對(duì)跨省區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出比例;將基礎(chǔ)養(yǎng)老金的管理和彌補(bǔ)缺口的責(zé)任上收到中央,個(gè)人賬戶由地方管理并逐步市場(chǎng)化;承擔(dān)協(xié)調(diào)醫(yī)保的跨區(qū)域結(jié)算功能;上收主要宏觀數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)責(zé)任。

    而另一份名為《構(gòu)建有利于地方改革的統(tǒng)一大市場(chǎng)》報(bào)告則認(rèn)為,首先應(yīng)推動(dòng)司法權(quán)“去地方化”,其他地方事權(quán)目前可繼續(xù)由地方掌握;同時(shí)在地方仍然承擔(dān)較多事權(quán)的前提下,需要賦予其相應(yīng)的財(cái)權(quán)。

    事實(shí)上,中央與地方事權(quán)與財(cái)力的不匹配一直廣受詬病。樓繼偉在《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》一書中也提到:“上面出政策,下面對(duì)口執(zhí)行,任務(wù)最終都?jí)旱交鶎诱?,出現(xiàn)所謂‘上面千根線,基層一根針’的局面。這是目前我國(guó)財(cái)稅體制的最大問(wèn)題。”

    今年9月召開(kāi)的“莫干山會(huì)議”上,財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安表示,中央和地方事權(quán)的劃分不清晰,這就造成中央委托地方的事權(quán)或者說(shuō)地方事權(quán)過(guò)多,只能靠專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決,這就帶來(lái)了專項(xiàng)過(guò)多的問(wèn)題,影響財(cái)政運(yùn)行效率。“我們的財(cái)稅體制確實(shí)到了需要整體性改革的時(shí)候?!?/p>

    不少學(xué)者認(rèn)為,正是因?yàn)闄?quán)責(zé)不清,地方承擔(dān)了大部分的事權(quán),導(dǎo)致地方債臺(tái)高筑,不透明的地方融資平臺(tái)林立。

    盡管中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式平衡地方財(cái)力,但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重偏高,地方“跑部錢進(jìn)”不僅帶來(lái)尋租,同時(shí)由于轉(zhuǎn)移支付往往要求地方搭配投入,加重了地方支出壓力。

    在這樣的背景下,此次三中全會(huì)公報(bào)提及的“明確事權(quán),建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”,被業(yè)界普遍看好。

    財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康在昨日舉辦的天和網(wǎng)沙龍上表示,政府事權(quán)范圍事關(guān)正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系、讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性的資源配置作用這一核心問(wèn)題,對(duì)政府收入規(guī)模起著大前提的作用。

    “所以,合理明確各級(jí)政府‘做什么,不做什么’的事權(quán)劃分,是深化分稅制改革中制度設(shè)計(jì)和全程優(yōu)化的始發(fā)基礎(chǔ)環(huán)節(jié),要使事權(quán)的明晰合理落實(shí)到各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任的‘明細(xì)單’?!?/p>

    同時(shí),賈康還稱,財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配都十分重要、不可偏廢,但二者屬遞進(jìn)關(guān)系而非平行關(guān)系,較適當(dāng)?shù)摹爸醒氲胤截?cái)力占比”是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)制度安排各環(huán)節(jié)后自然生成的。中央、地方“兩個(gè)積極性”的充分合理發(fā)揮,需要以理順體制通盤安排為關(guān)鍵。

    事實(shí)上,在“上收事權(quán)”被各界熱烈討論的同時(shí),本次全會(huì)報(bào)告中提到的“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”也引發(fā)了輿論關(guān)注。

    中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對(duì)本報(bào)記者表示:“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的這句表述,將此前擔(dān)心的上收事權(quán)地方就“沒(méi)事干”的憂慮打消。這也是1994年我國(guó)推行分稅制財(cái)稅體制的延續(xù)。

    楊志勇認(rèn)為,盡管分稅制在這次公報(bào)中沒(méi)有提到,但強(qiáng)調(diào)了地方的積極性,較為務(wù)實(shí),至少地方積極性還是得到了強(qiáng)調(diào)?!疤貏e是像中國(guó)這樣的大國(guó),不可能什么事權(quán)都收歸中央?!?/p>

    賈康則認(rèn)為,對(duì)于由粗到細(xì)設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級(jí)政府事權(quán)(支出責(zé)任)明細(xì)單,列明各自專享事權(quán)以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案,并在今后漸進(jìn)地優(yōu)化與細(xì)致化是繼續(xù)推進(jìn)分稅制體制框架建設(shè)可以并應(yīng)該盡快做的。

    [責(zé)任編輯:wanggq] 標(biāo)簽:三中全會(huì) 教育均衡 事權(quán)劃分 
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