審判權(quán)與檢察權(quán)“獨立”路徑:人、財、事先獨立
十八屆三中全會公報為建設(shè)法治中國勾勒了改革整體框架:明確提出要深化司法體制改革,確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán),健全司法權(quán)力運行機制,完善人權(quán)司法保障制度。
多位受訪學者表示,盡管公報釋放了積極信號,但審判權(quán)與檢察權(quán)的獨立行使能否確保,“兩權(quán)”獨立是否能為“司改”破題,尚需等待會后更多細則的出臺。
司法部“司法”研究室主任王公義對《第一財經(jīng)日報》表示,《憲法》規(guī)定,人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán),不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。但要保障“兩權(quán)”獨立,關(guān)鍵要配備完善的制度設(shè)計。沒有制度保障,要獨立行使審判權(quán)與檢察權(quán)是空談。
中國人民大學訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東則對本報表示,實現(xiàn)審判權(quán)與檢察權(quán)的依法獨立行使,主要障礙在司法地方化、行政化。
王公義認為,要破除這一障礙,法院、檢察院的司法業(yè)務(wù)與司法行政相分離;各級法院、檢察院的人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等“管理位階”上提;三審終審制度是可行的制度路徑選項。
審判權(quán)與檢察權(quán)的獨立路徑探尋
實現(xiàn)審判權(quán)與檢察權(quán)的獨立最主要的障礙是司法地方化、行政化。
陳衛(wèi)東介紹,由于我國司法轄區(qū)與行政轄區(qū)的高度重合,人、財、物高度依賴于地方,因此法院、檢察院被習慣看成地方政府的機構(gòu),導(dǎo)致法院、檢察院的審判權(quán)與檢察權(quán)受到當?shù)卣挠绊懪c干預(yù),這是司法地方化的簡單表述。
而司法行政化是指審判權(quán)與檢察權(quán)的運行過程中,并未踐行獨立判斷、個人負責的原則,而是采取層層審批、“審、判分離”的方式。
王公義對此提出了多條建議,尋路“兩權(quán)獨立”的制度設(shè)計。
一是法院、檢察院的司法業(yè)務(wù)和司法行政相分離。由司法行政部門為“兩院”提供專門服務(wù),具體處理與地方政府之間的“人、事、財”,并在地方政府與法院、檢察院之間建立起一道“防火墻”,隔開其直接接觸和利益往來,從而使審判權(quán)和檢察權(quán)不受行政權(quán)力的干預(yù)。
二是各級法院、檢察院的人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)“管理位階”上提。
王公義認為,地方法院、檢察院的人事由同級人大任命,人、財、物由當?shù)赝壍胤秸峁?,這為當?shù)攸h政機關(guān)對干預(yù)司法提供了便利。
要破除這個問題,王公義的建議是,縣、市級別的法院、檢察院的人事權(quán)由省人大任命,財政由省政府統(tǒng)一撥付;各省高院的人事由全國人大任命,財政由中央財政統(tǒng)一撥付。通過提高各級法院、檢察院的人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的“管理位階”,實現(xiàn)司法管轄權(quán)與行政管轄權(quán)的“不對稱”,從而避免地方政府干涉。
除上述兩點,操作性更強的辦法是借助三審終審制解決“司法地方化”問題。具體來講,王公義提出,同省案件,一審在基層法院、二審至市中級法院,三審到省高級法院,從而破除縣、市一級的地方保護主義。跨省案件,一審訴至市中院,二審至省高院,三審訴至最高院,從而破除省一級的干預(yù)。以此解決“縣、市、省”三級的司法“地方化”問題。
王公義認為,三審終審制并不會增加法院負擔。我國大約85%的案件在一審解決,僅15%案件訴之二審,如果設(shè)置三審,其比例一定更低。
對于有專家提出的法院借鑒央行“大區(qū)制”解決“司法地方化”,王公義指出,我國實行兩審終審,很多案件到中級法院就終審了,很難到達省級以上的“大區(qū)”一級。而地方化在省與省、市與市、縣與縣之間都存在。市、縣一級的司法地方化仍然沒有解決。
“司法行政化與地方化問題從現(xiàn)行司法體制層面來解決,十八屆三中全會有望在這一方面有所突破?!标愋l(wèi)東介紹,全國多個法院已有所探索。比如,佛山中院推行“主審法官辦案責任制”,打破了“庭”的限制和傳統(tǒng)的“審、判分離”。從收案、開庭、寫判決到簽發(fā)判決,審判長全部親歷親為,并且最終負責。實施這一制度近一年來,該院的上訴率、改判率、抗訴率均有積極的變化。
“佛山中院、深圳福田區(qū)人民法院等地的嘗試,為未來在全國范圍內(nèi)解決司法行政化、地方化問題提供了可供借鑒的寶貴經(jīng)驗。”陳衛(wèi)東稱。
司法改革是行政體制改革突破口
公報提出的“深化司法體制改革”是一個討論了近20年的老話題。
“司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分,同時,司法體制建立在法治與公眾普遍認知的基礎(chǔ)上,具有規(guī)范性、根本性、可行性的特征。因此,司法體制改革是政治體制改革的突破口。”王公義認為。
王公義認為,要深化司法體制改革,須實現(xiàn)“四個分離”來解決多年來司法體制遺留的“要害”問題。
一是法院審判、執(zhí)行分離。王公義說,當下,民事案件與行政案件的審判與執(zhí)行都歸屬法院的權(quán)限,法院身兼“裁判員、運動員”兩職。從法理上來講,這種方式并不完善。 “審判與執(zhí)行結(jié)合”的模式為法院提供了因考慮到判決不能執(zhí)行就選擇少判、不判、拖延的可能性。
當下,刑事案件的審判與執(zhí)行已經(jīng)分開,由法院審判,司法部執(zhí)行。行政、民事領(lǐng)域的審判、執(zhí)行分離應(yīng)早日執(zhí)行。王公義建議將執(zhí)行權(quán)過渡到行政機關(guān),保障法院審判不受執(zhí)行的影響,法院與行政機關(guān)各行其是,各司其職。
二是偵查與羈押看守要分離。王公義說,偵查與羈押目前是公安部門在管理。超期羈押、刑訊逼供等問題不能得到根治。要徹底根治這些問題,要保障人權(quán),只有從制度設(shè)計上來破題。
此外,檢察院的檢察權(quán)與偵查權(quán)應(yīng)分離。王公義認為,對偵查與檢察權(quán)集一身的檢察機關(guān)來說,對其本身行為的監(jiān)督缺位,是體制設(shè)計上不可忽視的缺陷。
最后,法院、檢察院的司法業(yè)務(wù)和司法行政相分離,這是破除司法地方化、行政化的重要制度保障。
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