《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的總目標(biāo)、總方向、時(shí)間表等，并對(duì)改革做出系統(tǒng)部署。其中，多數(shù)事項(xiàng)都與地方政府改革密切相關(guān)。改革涉及政府哪些方面，會(huì)產(chǎn)生哪些影響，改革成效將會(huì)如何？國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家表示，改革是否有成效，關(guān)鍵看地方政府的改革是否到位。

□學(xué)者看《決定》

改革不到位老百姓不認(rèn)同

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)地方政府將產(chǎn)生哪些影響？如何改革算有成效？國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家表示，改革的標(biāo)準(zhǔn)就是老百姓的感受。

關(guān)鍵看改革是否到位

國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家表示，改革能不能持久推進(jìn)，能取得哪些實(shí)際效果，關(guān)鍵看地方政府的改革是否到位。

竹立家表示，所謂政府職能，除了中央政府宏觀調(diào)控外，社會(huì)管理、提供公共服務(wù)等，主要通過地方政府的活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。這次公布的《決定》，其中涉及60個(gè)項(xiàng)目，除極少數(shù)的領(lǐng)域比如軍事、外交等領(lǐng)域，其他事項(xiàng)基本上都和地方政府改革進(jìn)程、力度等密切相關(guān)。

地方政府如何改革算有成效？竹立家表示，改革的標(biāo)準(zhǔn)就是老百姓的感受，如果地方政府市場(chǎng)監(jiān)管不到位，改革后老百姓依然食品不安全，秩序不安全，社會(huì)管理跟不上，上學(xué)難，就醫(yī)難，貧富差距大，司法不公正，公共服務(wù)不健全，養(yǎng)老保險(xiǎn)、民生建設(shè)不到位，老百姓就不會(huì)認(rèn)同。

改革有沒有決定性成果，國(guó)家治理能力是不是加強(qiáng)了，關(guān)鍵還是看地方政府職能轉(zhuǎn)變。地方政府轉(zhuǎn)變政府職能后，手不能伸得過長(zhǎng)，插手市場(chǎng)，導(dǎo)致貪污腐敗，妨礙市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。政府職能轉(zhuǎn)變，還有政府放權(quán)，中央和地方的權(quán)力劃分要明晰；地方政府中，上級(jí)政府和下級(jí)政府的權(quán)力也要?jiǎng)澐置魑?。還有一個(gè)方面是分權(quán)，政府權(quán)力向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。

土地制度改革是個(gè)亮點(diǎn)

在這次公布的《決定》中，土地制度改革是一個(gè)亮點(diǎn)。浙江大學(xué)、浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰表示，土地對(duì)于地方政府意味著城市發(fā)展空間，在當(dāng)前更意味著可支配的財(cái)政能力。任何改革措施如果改變地方政府獲得土地的難度和規(guī)模，就對(duì)地方政府產(chǎn)生重大影響。

對(duì)地方政府影響較大的是《決定》中“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的規(guī)定，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“縮小征地范圍”需要更具體的政策來給出說明。

楊遴杰稱，真正實(shí)現(xiàn)征地范圍縮小，意味著地方政府掌握的強(qiáng)勢(shì)獲得土地和壟斷市場(chǎng)供應(yīng)的權(quán)力被取消，城市發(fā)展空間不會(huì)受太大影響，因?yàn)橐?guī)劃設(shè)定后可以由集體經(jīng)濟(jì)組織來形成土地供應(yīng)，城市按照規(guī)劃擴(kuò)張也可以實(shí)現(xiàn)。更重要的是地方政府的財(cái)政收益會(huì)受到影響，首先是政府賣地收入的減少，雖然可以通過集體出讓土地時(shí)繳納的不同用途的地價(jià)差以及交易稅費(fèi)得到補(bǔ)償，但是與壟斷下的高額利潤(rùn)比，直接的土地收益會(huì)減少。更受影響的地方融資能力，目前地方主要靠土地抵押獲得融資，雖然不從財(cái)政的賬上走，但是做的都是財(cái)政支付該做的工作。地方政府獲取的土地少，可抵押的土地規(guī)模受限，這一部分必會(huì)大受影響。

□連線安徽

安徽將試點(diǎn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

就在十八屆三中全會(huì)召開后的11月14日，安徽省決定在全省20個(gè)縣（區(qū)）開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作，今后，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)，未來還將建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)。

報(bào)道稱，安徽省將建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)。今后的集體土地所有權(quán)將確定到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，2015年底前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地和農(nóng)村范圍內(nèi)的國(guó)有土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。

根據(jù)規(guī)定，安徽省將堅(jiān)持自愿、有償原則，探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制；與此同時(shí)，建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度，探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備制度，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地。

事實(shí)上，今年10月份，《海南省集體建設(shè)用地管理辦法（試行）》也已正式出臺(tái)。根據(jù)規(guī)定，依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)后，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營(yíng)，或者由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營(yíng)合作、作價(jià)入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)用于收益穩(wěn)定、有利于促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，但不得用于住宅建設(shè)。

作為改革先行先試的廣東省，是全國(guó)最早進(jìn)行土地制度改革的地區(qū)，早在上世紀(jì)80年代就已經(jīng)開始“摸石頭過河”。成為節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省后，在積極推進(jìn)“三舊”改造的過程中，廣東省內(nèi)一些城市也在不斷探索集體土地與國(guó)有土地的同地、同權(quán)、同價(jià)，保障和提高農(nóng)民權(quán)益。

例如，2011年，廣州市下發(fā)了《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，提出農(nóng)村集體建設(shè)用地可直接通過市場(chǎng)競(jìng)價(jià)出讓使用權(quán)，通過出讓、出租取得的收益五成以上要專項(xiàng)用于社會(huì)保障支出；增城市更是早在2009年就已開始了土地集中流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)改革的試點(diǎn)；在荔城街棠村，5000畝農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)的土地由村集體公司統(tǒng)一出租給農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)進(jìn)行城郊型生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，除了租金和工資外，農(nóng)民還可以分享到企業(yè)利潤(rùn)的20%，整體收入增加20%以上。

>>個(gè)例

3萬勞動(dòng)力年獲收入4億

湘潭市大力推行土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，據(jù)當(dāng)?shù)卣榻B，土地流轉(zhuǎn)的最大贏家是農(nóng)民。據(jù)估算，3萬多名走出土地的農(nóng)村勞動(dòng)力，除耕地收入稍有增加外，還年獲勞務(wù)收入4億元以上。

據(jù)了解，近兩年來，湘潭全市已有50.23萬畝耕地，從兩萬余個(gè)農(nóng)民家庭集結(jié)到了210個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社、65家農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和100多個(gè)種植大戶手中。農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)到30%，高出全省平均水平8.4個(gè)百分點(diǎn)。

1 集體用地允許出讓

在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

2 中央減少微觀管理

進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。

3 推進(jìn)改革省直管縣

優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革。

4 賦承包地流轉(zhuǎn)權(quán)能

賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

5 重大決策報(bào)告人大

健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。

6 紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)

《決定》提出，推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。

7 中央地方理順事權(quán)

建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。

京華時(shí)報(bào)記者孫雪梅