十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱“《決定》”）在土地制度和三農(nóng)問題上提出一些革命性的舉措，如農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和土地流轉(zhuǎn)的改革，以及建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

不過由于決定提出的是遠(yuǎn)期的目標(biāo)，如何破除改革目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)狀況之間的阻力，研究出可操作、能實(shí)施的具體措施，成為當(dāng)務(wù)之急。

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是這次三中全會(huì)定下的一個(gè)目標(biāo)，既然是目標(biāo)，就不是一朝一夕就能完成的?！敝袊嗣翊髮W(xué)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田稱，實(shí)際上，十七屆三中全會(huì)時(shí)已經(jīng)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，5年過去，也僅僅是一些地方在這方面進(jìn)行了小范圍的摸索和嘗試，其中包括天津的宅基地?fù)Q房、成都溫江的土地流轉(zhuǎn)、重慶的地票制度等。

“土地制度改革，牽涉到法律、制度、中央地方之間的利益沖突等等問題，雖然目標(biāo)已經(jīng)設(shè)定，但解決起來將會(huì)十分棘手和困難?！编嶏L(fēng)田稱。

土地流轉(zhuǎn)存諸多問題

國務(wù)院研究中心的一份《中國農(nóng)村土地問題調(diào)研》報(bào)告（下稱報(bào)告）顯示，目前我國農(nóng)村地區(qū)的土地現(xiàn)狀與十八屆三中全會(huì)（下稱全會(huì)）設(shè)定的土地改革目標(biāo)之間尚存在著諸多差距，其中包括土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地的交易、宅基地的流轉(zhuǎn)交易、征地制度的改革等。

報(bào)告指出，多數(shù)被調(diào)查的村莊有出租土地現(xiàn)象，比率達(dá)到70%以上，其中東部地區(qū)流轉(zhuǎn)率較高，中、西部較低，土地流轉(zhuǎn)以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)到村外的較少。將土地流轉(zhuǎn)給本村村民的利率，中西部比東部要高，同時(shí)，租金方面，也是東部發(fā)達(dá)地區(qū)高于中西部，而大城市郊區(qū)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)租金最高。

國研中心一位專家指出，目前土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題是農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒有培育出一個(gè)規(guī)范的交易市場，導(dǎo)致私人之間的交易無法進(jìn)行，通常的方式是政府通過行政命令手段，通過搞運(yùn)動(dòng)的方式去推行土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

鄭風(fēng)田則稱，一些企業(yè)往往打著土地流轉(zhuǎn)的名義，在農(nóng)村大規(guī)模圈地，而最終目的往往是“醉翁之意不在酒”，實(shí)際上農(nóng)民沒有從中得到好處。

“因此承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格限定農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)過程要盡量市場化，但流轉(zhuǎn)目的要嚴(yán)格管控。政府的職能也要隨之轉(zhuǎn)變，不是越界去自己推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，而是落在健全土地法規(guī)、界定土地產(chǎn)權(quán)和制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)則上?！编嶏L(fēng)田表示。

上述國研中心專家稱，此次《決定》在土地改革方面的另一個(gè)亮點(diǎn)是明確了土地承包權(quán)可以抵押和擔(dān)保，這對搞活流轉(zhuǎn)市場至關(guān)重要，但是也要防止抵押物無法贖回的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，在活躍土地抵押市場的同時(shí)，也需要對農(nóng)民缺乏經(jīng)驗(yàn)或者經(jīng)濟(jì)波動(dòng)造成貸款者失去所抵押的土地等風(fēng)險(xiǎn)予以保護(hù)。

該專家提出一些具體建議：指定具體的有農(nóng)業(yè)借貸經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)從事抵押貸款；只允許生產(chǎn)性投資抵押貸款；只允許將非生活保障性耕地納入抵押；豁免某些農(nóng)地被取消抵押品贖回權(quán)；允許貸款人在抵押物凍結(jié)之前有一個(gè)合理的寬限期等。

征地制度待破局

《決定》指出要：“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥?！?/p>

國研中心的上述報(bào)告揭示了目前征地制度的眾多弊端。

一是土地農(nóng)轉(zhuǎn)非速度太快，土地征占規(guī)模過大，失地農(nóng)民群體越來越多。近些年來，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年達(dá)250萬到300萬畝，這意味著每年有250萬到300萬農(nóng)民失地（按人均耕地1畝推算），如果加上那些違法占用的耕地，則每年新增建設(shè)用地和失地農(nóng)民的數(shù)量將更多。

二是對政府的征地行為缺少必要的約束，公益性征地范圍過寬。這一點(diǎn)是由法律的不明確和相互矛盾造成的。一方面，憲法和土地管理法規(guī)定國家出于公共利益需要，可以征地，但未對公共利益作出明確界定，另一方面，土地管理法又規(guī)定， 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，也就是說，使用該土地必須啟動(dòng)征地程序。

此外，征地制度還存在補(bǔ)償過低、無法保障失地農(nóng)民就業(yè)和社保，以及補(bǔ)償收益在村集體手中截留現(xiàn)象也很嚴(yán)重、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到保障等諸多問題。

中國社科院農(nóng)發(fā)所研究員黨國英認(rèn)為，征地制度必須變革，否則所謂落實(shí)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場都將是空談。

國研中心專家建議，由于公益用地的界定涉及到修改憲法相關(guān)條款的問題，茲事體大，因此首先應(yīng)該修改土地管理法相關(guān)條款，只要符合土地利用規(guī)劃和用途管制，土地的最終使用者可以直接從集體手中獲得使用權(quán)，這樣，該受讓者可以直接跟集體和農(nóng)民進(jìn)行土地補(bǔ)償和拆遷安置補(bǔ)貼協(xié)商。這一方面縮小了征地范圍，同時(shí)也減小了交易成本，提高了市場效率。

該專家稱，當(dāng)然，最終的目的是要從源頭上縮小征地范圍，也就是用列清單的方式將“公益用地”做明確的界定，凡是不在這個(gè)清單之內(nèi)的用地，都不能征用，只能通過用地者跟土地使用權(quán)所有者進(jìn)行協(xié)商來進(jìn)行。

全國人大農(nóng)委委員張曉山表示，上述改革的路徑如果不改變政府作為土地一級市場壟斷者地位的現(xiàn)狀的話，恐怕也難以推動(dòng)。

而政府之所以熱衷于賣地，除了本身的路徑依賴之外，也有一方面是因?yàn)楝F(xiàn)行的分稅制導(dǎo)致地方的稅源減少，而大量的公共服務(wù)和基建任務(wù)卻需要地方有一定的財(cái)力才能包辦。

不過張曉山指出，《決定》已經(jīng)在擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)、減小事權(quán)上做出了一些明確的表述：中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任；中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)；對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。

同時(shí)，《決定》也提出要加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，受訪專家認(rèn)為，房地產(chǎn)稅如果真正得到推行，將會(huì)給地方增加一個(gè)穩(wěn)定和持續(xù)的收入來源，減少地方征地的沖動(dòng)，為土地制度的改革減少一個(gè)最大的阻力。（編輯馬娟吳紅纓）