本報記者宋江云楊志錦北京報道

十八屆三中全會明確提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生?！?/p>

將國有資本及其收益、公共財政和社?；鹑呗?lián)通實現(xiàn)流動互補，被外界視為解決國有資本全民共享和財政社?？沙掷m(xù)性的策略。由于養(yǎng)老金缺口正成為達摩克利斯之劍。此前德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家馬駿表示：“養(yǎng)老金缺口是中國今后財政壓力和政府債務(wù)風險的最大來源。”

原全國社?；鹄硎麻L戴相龍曾提出充實全國社保基金的三條路徑，包括完善上市國有企業(yè)股份“轉(zhuǎn)持”10%的制度；或?qū)⒉糠旨卸容^高央企股權(quán)“轉(zhuǎn)持”；以及不低于20%比例的國資委管理企業(yè)利潤轉(zhuǎn)繳。

在三中全會明確上述表述后，財政、國資、社保三類“公共賬戶”的流動體制似已明確。未來“劃轉(zhuǎn)”和“上繳”的形式將會怎樣？地方多年來編制有關(guān)預(yù)算的現(xiàn)實情況是否適應(yīng)2020的改革方向，仍需進一步深入分析。

國資預(yù)算編制不完整

2013年全國兩會，已試編三年的社?；痤A(yù)算首次進入財政預(yù)算報告，使中央財政終于進入全口徑時代。2012年中央國有資本預(yù)算表列示了按功能分類的各項數(shù)據(jù)，在附注說明中按照經(jīng)濟分類對中央國資收支做出闡述。

根據(jù)我國《預(yù)算法》及實施條例，各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。一般而言，完整的政府預(yù)算體系包括公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保障基金預(yù)算。

但地方國資預(yù)算編制仍不完整。本報記者對2012年地方“兩會”的采訪顯示，目前大多數(shù)省份及市縣政府提交本級人大審議的預(yù)算只有公共財政預(yù)算和政府性基金預(yù)算，進入全口徑預(yù)算的只有重慶、安徽等少數(shù)省市。即便是這少數(shù)省市，其編制的國有資本經(jīng)營預(yù)算仍不詳盡，信息有限。

以安徽省為例，其國有資本經(jīng)營收支預(yù)算僅僅是草案，詳細程度和透明度都有待提高。收入科目只有利潤收入27303萬元，其中股利、股息收入21025萬元；支出科目有農(nóng)林水事務(wù)、資源勘探電信等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、其他支出四項功能性科目支出，尚缺經(jīng)濟分類的項目支出。預(yù)算草案中未顯示有劃撥充實社保基金的支出。

財政部財科所副所長劉尚希接受本報采訪時表示，現(xiàn)在中央層面納入到國資經(jīng)營預(yù)算編制體系的也只是國資委管理的央企，并不包括外匯儲備、金融資產(chǎn)、郵政、鐵路等部門和行業(yè)的企業(yè)?！罢怯捎趪匈Y產(chǎn)管理體制的不完善，各個部門各管一塊，所以中央國有資本經(jīng)營預(yù)算只是中央國有資產(chǎn)的一部分。”他說。

上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院院長蔣洪向本報記者表示：“國有資本經(jīng)營預(yù)算只涵蓋了國有企業(yè)上繳的部分，但是90%的國有資產(chǎn)經(jīng)營并未在預(yù)算報告中體現(xiàn)，預(yù)算詳盡程度和完整性不夠?！?/p>

提高誰的上繳比例？

自2007年，國有企業(yè)必須從經(jīng)營利潤中提取一定比例收益上繳國有資本經(jīng)營預(yù)算。此后，上繳比例逐漸提高，目前煙草總公司的提取比例為20%，石化、煤炭等資源性企業(yè)、一般競爭性企業(yè)、軍工企業(yè)的提取比例分別為15%、10%和5%，中儲糧等政策性企業(yè)免收國有資本收益。

上述企業(yè)上繳的國有資本收益在2012年共形成國有資本經(jīng)營收入1495.9億，其中中央國有資本經(jīng)營收入為970.68億，占比超過六成。

來自國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，同年國有企業(yè)實現(xiàn)利潤2.2萬億。以此計算，2012年國有企業(yè)上繳的收益可能只占其全部利潤的6.79%，比例非常低。

國有資本經(jīng)營支出方面，總計支出1402.08億，其中絕大部分用于國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的資本性支出及費用支出。

“雖然國有資本預(yù)算收入與支出都在預(yù)算報告中反映，但是還都是在國有企業(yè)的‘盤子’里轉(zhuǎn)，只是從一個國有企業(yè)轉(zhuǎn)到另外一個企業(yè)而已，對社會公眾的福利提高關(guān)系不大。”蔣洪說。

數(shù)據(jù)顯示，2012年全國國有資本經(jīng)營支出中補充社會保障基金17.21億，調(diào)入公共財政預(yù)算用于社保等民生支出56.31億元，二者占總支出的比重為5.24%，支出中用于社會公眾福利的比重依然很低。

鑒于此，十八屆三中全會提出，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生。這一比率比上述三個比率都高出10-25個百分點。

對此，劉尚希向本報記者表示：“文件是一個框架性的材料，到底是哪一個比例還需主管部門財政部做出詳細界定?！?/p>

顯然，如果提高國有企業(yè)的上繳比例，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入占國有企業(yè)利潤的比例亦能提升。但是，如果不提高國有資本經(jīng)營支出中用于改善民生的比例，國民亦無法分享國資企業(yè)的盈利。

“劃撥”就能充實社?；穑?/p>

現(xiàn)行中國半積累式統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老制度下，個人賬戶空賬運行，未來養(yǎng)老金支付存在巨大資金缺口。而對于未來資金缺口的測算也暫未有官方統(tǒng)計口徑。

2012年，德意志銀行與中國銀行的測算結(jié)論是目前養(yǎng)老制度不變的情況下，2033年時中國養(yǎng)老金缺口將達到68.2萬億元，占當年GDP的38.7％，至2050年養(yǎng)老金缺口將達到當年財政支出的20%以上。

在此背景下，諸多社保專家、官員建議減持國有股權(quán)充實社?；鹳~戶。十八屆三中全會也明確提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。”中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君認為，方案中的國有資本應(yīng)指國有股權(quán)及其紅利。

19日，中國銀行首席經(jīng)濟學家曹遠征在《財經(jīng)》年會上對本報記者表示：“劃撥股權(quán)的方案要比劃撥利潤較優(yōu)，因為劃撥股權(quán)就意味著相對應(yīng)的利潤亦劃入社?；鹳~戶中。”

事實上，劃撥股權(quán)比劃撥利潤積累了更多的資產(chǎn)。截至2012年底，社?；鸸芾淼馁Y產(chǎn)首次超過萬億，達到1.1萬億。2012年，全國國有資本經(jīng)營支出中補充社會保障基金17.21億元，全部來源于中央國有資本預(yù)算。地方國有資本預(yù)算支出尚未能補充社會保障基金。

目前，地方國有企業(yè)上市時方可能劃撥股份進入全國社?；稹８鶕?jù)財政部四部委2009年頒布的《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》規(guī)定：凡在境內(nèi)證券市場首次公開發(fā)行股票并上市的含國有股的股份有限公司，需將首次公開發(fā)行時實際發(fā)行股份數(shù)量的10%轉(zhuǎn)由社?；鸪钟?。

地方國資預(yù)算目前只能通過調(diào)入公共財政預(yù)算，補充社會保險基金。在2012年調(diào)入公共財政預(yù)算用于社保等民生支出的56.31億中，有6.31億來自地方國有資本預(yù)算。

19日，人社部社會保障研究所所長金維剛在接受本報采訪時說：“三中全會只是原則性綱領(lǐng)，中央國有資本可以劃轉(zhuǎn)對應(yīng)到全國社保基金，地方國有資本劃轉(zhuǎn)對應(yīng)具體政策還在研究。”

事實上，隨著基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，地方國有資本劃轉(zhuǎn)到全國社?；鸬穆窂揭草^為通暢。

對于劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，有業(yè)內(nèi)人士建議，國有資產(chǎn)在首次發(fā)行股票時，應(yīng)將劃撥給社?；鸬谋壤龔默F(xiàn)行的10%提高至35%。

曹遠征等國家資產(chǎn)負債表課題組建議，“從2013年起，如果逐步劃撥80％的國有股份到社保系統(tǒng)，加上退休年齡的提高，將能使我國養(yǎng)老金賬戶累積結(jié)余持續(xù)約30年；到2050年，年度養(yǎng)老金收支也將保持基本平衡?！保ň庉嬕蛮i張凡申劍麗）