專(zhuān)家:房產(chǎn)稅法出臺(tái)前我國(guó)不可能全面征收房地產(chǎn)稅
11月15日晚上7時(shí)許,新華社受權(quán)全文發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)。
中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文,在第一時(shí)間捕捉到了其中關(guān)于房地產(chǎn)稅改革的信號(hào)。
“第18條中提出‘加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革’,第27條中提出‘落實(shí)稅收法定原則’,兩者結(jié)合起來(lái)給社會(huì)傳遞的清晰信號(hào)是:稅制改革要法治先行?!眲ξ慕淌诟嬖V法治周末記者。
這是中央首次提出對(duì)房地產(chǎn)稅進(jìn)行立法。劉劍文教授認(rèn)為,根據(jù)《決定》的表述可以推斷,在房產(chǎn)稅法出臺(tái)之前,我國(guó)不可能全面推開(kāi)征收房地產(chǎn)稅,但依法定程序可以增加試點(diǎn)城市的數(shù)量。
立法有了路線圖
11月15日當(dāng)晚,中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授崔軍也看到《決定》全文發(fā)布的消息,并在手機(jī)上查看了全文。
“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的提法,恰恰符合崔軍教授對(duì)房產(chǎn)稅改革步伐的判斷:不應(yīng)該急于在全國(guó)推開(kāi)征收房產(chǎn)稅。
崔軍教授向法治周末記者表示,如果要全面推開(kāi)征收房產(chǎn)稅,必須以房地產(chǎn)稅法作為指導(dǎo),但此前怎么試點(diǎn)都不為過(guò)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君教授在接受法治周末記者采訪時(shí)表示,自1986年國(guó)務(wù)院頒布房產(chǎn)稅暫行條例以來(lái),房產(chǎn)稅的征收至今沒(méi)有全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律加以保障,因此,上述表述中“加快立法”才是關(guān)鍵信號(hào)。
事實(shí)上,中央文件從提出“房地產(chǎn)稅改革”到“加快房地產(chǎn)稅立法”已歷時(shí)3年。
2010年10月27日,新華社受權(quán)發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》,建議在推進(jìn)財(cái)稅體制改革中提到了“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”。這一表述隨之出現(xiàn)在幾個(gè)月后公布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中。
在此之前,國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》時(shí),提出的仍是“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”。
劉劍文教授解釋說(shuō),房地產(chǎn)稅是一個(gè)體系,針對(duì)土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)征收,包含房產(chǎn)稅、城市土地使用稅、土地增值稅和耕地占用稅4個(gè)稅種,主體稅種是房產(chǎn)稅。
他指出,根據(jù)今年10月30日公布的《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》,制定單行稅法被列入立法規(guī)劃,其中應(yīng)該包括制定房地產(chǎn)稅法。因與民眾有著切身利益并為社會(huì)廣泛關(guān)注,加快房地產(chǎn)稅立法,有助于推進(jìn)其他稅種改革,完善稅制。
王雍君院長(zhǎng)認(rèn)為,在法治社會(huì)里,政府的財(cái)政征課均須以法律為約束和引導(dǎo),“何況房地產(chǎn)稅”。但在稅制法典化方面,我國(guó)目前進(jìn)展相當(dāng)有限,絕大多數(shù)稅種尚未法典化。因此,中央此次提出加快房地產(chǎn)稅立法,顯然是回應(yīng)了公眾對(duì)房產(chǎn)稅開(kāi)征的合法性、公平性的訴求。
他表示,立法須澄清的問(wèn)題包括:房地產(chǎn)稅的目的和意圖究竟如何?獲取收入還是促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康成長(zhǎng)?如何定位其性質(zhì)?不同答案將產(chǎn)生截然不同的立法。
中國(guó)社科院一名稅法學(xué)者對(duì)此表示贊同:“房地產(chǎn)稅到底是用來(lái)干嘛的?如果把房地產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種,到底要征收多大規(guī)模?不清楚這些問(wèn)題,無(wú)法設(shè)計(jì)稅制?!?/p>
該學(xué)者表示,目前還沒(méi)有一個(gè)達(dá)成共識(shí)并能夠放在桌面上討論的房地產(chǎn)稅制方案。
劉劍文教授認(rèn)為,無(wú)論如何,房地產(chǎn)稅立法有了路線圖,要根據(jù)十八屆三中全會(huì)的要求,加快立法進(jìn)程,維護(hù)納稅人的權(quán)益。
改革目的存分歧
中央提出對(duì)房地產(chǎn)稅進(jìn)行立法之前的3年中,作為房地產(chǎn)稅體系中的主體稅種,房產(chǎn)稅改革高調(diào)進(jìn)行。
前述稅法學(xué)者告訴法治周末記者:“我國(guó)當(dāng)前的房產(chǎn)稅改革包括兩方面,對(duì)已納入房產(chǎn)稅征收范圍的房產(chǎn)由現(xiàn)行的按原值或租金收入征稅改為按評(píng)估值征稅;將房產(chǎn)稅征收范圍擴(kuò)大到居民個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)?!?/p>
前者即為我國(guó)一直在征收的房產(chǎn)稅。根據(jù)房產(chǎn)稅暫行條例,我國(guó)一直對(duì)城市中的經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅,房產(chǎn)稅依照房產(chǎn)余值計(jì)算繳納。房產(chǎn)出租的,以房產(chǎn)租金收入為房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。2012年,全國(guó)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅實(shí)現(xiàn)收入2900余億元。
后者即為當(dāng)前社會(huì)各界普遍關(guān)注的房產(chǎn)稅改革,啟動(dòng)于2011年。當(dāng)年1月底,國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議,同意在部分城市進(jìn)行對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn),具體征收辦法由試點(diǎn)省(自治區(qū)、直轄市)人民政府從實(shí)際出發(fā)制定。
隨后,重慶市和上海市公布房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案。
劉劍文教授指出,當(dāng)時(shí)的背景是房?jī)r(jià)居高不下,期待通過(guò)征收房產(chǎn)稅調(diào)控房?jī)r(jià)。
前述稅法學(xué)者向法治周末記者表示,根據(jù)房產(chǎn)稅暫行條例,我國(guó)一直對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)“免納房產(chǎn)稅”。重慶市和上海市的試點(diǎn)突破了上述規(guī)定,將房產(chǎn)稅征收范圍擴(kuò)大到居民個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)。
劉劍文教授指出,上海、重慶兩地試點(diǎn)改革兩年間,效果“不太明顯”。
其原因在于,兩地由于除獨(dú)棟商品住宅外基本不涉及存量房產(chǎn)和第一套住房,且規(guī)定了較大的免征面積,納入試點(diǎn)方案的應(yīng)稅房產(chǎn)數(shù)量較少,稅收收入規(guī)模有限。
前述稅法學(xué)者認(rèn)為,之所以存在這些問(wèn)題,主要原因在于房產(chǎn)稅改革的目標(biāo)不清晰,刻意回避改革中的難點(diǎn)問(wèn)題,缺乏頂層設(shè)計(jì)。由此導(dǎo)致的結(jié)果是,大家激烈地討論多少面積免征、怎么免征、怎么聯(lián)網(wǎng)房地產(chǎn)信息等,反而背離了房地產(chǎn)稅原本的意義。
劉劍文教授發(fā)現(xiàn),房產(chǎn)稅改革實(shí)踐暴露了更深層次的問(wèn)題,地方試點(diǎn)房產(chǎn)稅的目標(biāo)是希望調(diào)控房?jī)r(jià),但從現(xiàn)在的情況看,可能在某種意義上講,目標(biāo)還是解決地方財(cái)政不足。
崔軍教授告訴法治周末記者,房地產(chǎn)稅是一定要擴(kuò)展到個(gè)人自住房屋,但其定位不應(yīng)該是調(diào)控房?jī)r(jià),而主要是完善財(cái)稅體制,給地方政府一個(gè)主體稅種。
他建議,考慮到房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅曾同出一源、征收方式相似等情況,未來(lái)的改革中,應(yīng)該把房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并,改稱(chēng)房地產(chǎn)稅。
但王雍君院長(zhǎng)認(rèn)為,房地產(chǎn)稅立法之關(guān)鍵,在于充分融入尊重基本生存權(quán)、稅收公平、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、家庭和諧(避免削弱婚姻)等理念與原則。財(cái)政收入原則(政府創(chuàng)收)決不應(yīng)作為主流原則。
征收范圍之異議
上海、重慶試點(diǎn)方案中回避了居民存量住宅數(shù)量龐大、房產(chǎn)取得渠道與性質(zhì)多樣等困難,同時(shí)普遍規(guī)定免征面積。
前述稅法學(xué)者據(jù)此認(rèn)為,這種改革扭曲了房地產(chǎn)稅,其結(jié)果“形同虛設(shè)”,不是嚴(yán)格意義上的房產(chǎn)稅。
他介紹說(shuō),房地產(chǎn)稅是一個(gè)古老的稅種,已經(jīng)有上百年的歷史,本來(lái)意義上的房地產(chǎn)稅是基層政府獲取收入的主要來(lái)源,針對(duì)全部存量房產(chǎn)、按照房產(chǎn)評(píng)估值進(jìn)行征收,僅對(duì)特殊人群實(shí)行法定豁免征收。
他表示:房地產(chǎn)稅是具有收益稅特征的稅種,有助于建立地方公共服務(wù)水平與政府收入之間的有效關(guān)聯(lián)?!澳阕≡谀硞€(gè)區(qū)域里,政府為你提供相應(yīng)的公共服務(wù),你有義務(wù)繳納房地產(chǎn)稅?!?/p>
據(jù)資料顯示,以美國(guó)為例,房產(chǎn)稅法由各地方政府制定,征稅對(duì)象主要是居民住宅,由地方政府征收,實(shí)行“普遍征收”原則,也就是所有的房子“一刀切”,都要繳納房產(chǎn)稅。
美國(guó)不同的州,或同一個(gè)州不同的城市,甚至是同一個(gè)城市的不同學(xué)區(qū),房產(chǎn)稅的稅率都可能不一樣。通常新社區(qū)的房產(chǎn)稅稅率比成熟社區(qū)的高,因?yàn)樾律鐓^(qū)需要大量資金用于當(dāng)?shù)貙W(xué)校、道路、圖書(shū)館等公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),而這些建設(shè)資金的來(lái)源之一就是當(dāng)?shù)鼐用窭U納的房產(chǎn)稅。
因此,前述稅法學(xué)者認(rèn)為立法需要考慮:房地產(chǎn)稅應(yīng)該以房屋所有權(quán)人或承租人作為房產(chǎn)稅的納稅人,不區(qū)分本地戶(hù)籍和外地戶(hù)籍;對(duì)存量房產(chǎn)普遍征稅;以評(píng)估值為主要征稅依據(jù);根據(jù)預(yù)期的收入規(guī)模確定免征額和稅率標(biāo)準(zhǔn),比如完善對(duì)中低收入群體和特殊群體的稅收減免措施。
“但這種稅制設(shè)計(jì)應(yīng)該以綜合稅費(fèi)制度改革為前提,還要取消城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)等性質(zhì)收費(fèi),以房地產(chǎn)稅替代,而不是在原有稅費(fèi)基礎(chǔ)上再收取房地產(chǎn)稅?!痹搶W(xué)者表示。
王雍君院長(zhǎng)對(duì)房地產(chǎn)稅適用范圍的考慮是主要適用三個(gè)環(huán)節(jié):貨幣收益(出租)、交易(包括贈(zèng)予和其他形式的轉(zhuǎn)讓)、繼承。
他表示:如果在住房持有環(huán)節(jié)大范圍征收房地產(chǎn)稅,那么,基本的免稅標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予嚴(yán)格保護(hù)——無(wú)論被評(píng)估的納稅價(jià)值多高,超標(biāo)部分的稅率應(yīng)從低設(shè)計(jì)。
劉劍文教授認(rèn)為,考慮到家庭住房基本需求和公眾切身利益,即使下一步對(duì)所有的房產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅,制度設(shè)計(jì)必須要考慮合理的扣除面積范圍,讓公眾能夠接受。
所有接受采訪的學(xué)者指出,對(duì)于免征范圍和特殊群體的照顧并不意味著不征稅,在房屋實(shí)現(xiàn)價(jià)值(比如轉(zhuǎn)讓、繼承)時(shí),對(duì)稅額一次性予以扣除。
崔軍教授認(rèn)為,房地產(chǎn)稅需要納稅人自行申報(bào),可以在這個(gè)環(huán)節(jié)上設(shè)計(jì)制約機(jī)制,如果納稅人沒(méi)有履行納稅義務(wù),可以限制過(guò)戶(hù)?!暗饲皯?yīng)在程序上充分告知納稅人”。
劉劍文教授指出,推動(dòng)房地產(chǎn)稅立法,使立法過(guò)程成為形成社會(huì)共識(shí)的過(guò)程,這個(gè)過(guò)程可能是半年、一年、兩年甚至更長(zhǎng),一旦立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法程序表決通過(guò)房地產(chǎn)稅法,就視為代表民眾的意見(jiàn),有利于執(zhí)行。
崔軍教授認(rèn)為,房地產(chǎn)稅法不應(yīng)該急著推出,可以在現(xiàn)行房產(chǎn)稅暫行條例框架下,允許有條件的地方充分試點(diǎn),對(duì)征稅體制、稅制設(shè)計(jì)、房地產(chǎn)評(píng)估制度、信息平臺(tái)制度、征稅程序、救濟(jì)程序等進(jìn)行探索,等探索成熟時(shí)再以法律的形式穩(wěn)定下來(lái)。
其他相配套的諸多制度也需要跟進(jìn),包括房地產(chǎn)登記制度、公示制度,糾紛和沖突的仲裁機(jī)制等。崔軍說(shuō)。
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