財(cái)稅改革撬動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變 

財(cái)政成國家治理基礎(chǔ)，三中全會新提法寓意深遠(yuǎn)

最近，河北石家莊、遼寧鐵嶺等10個(gè)城市獲批成為“2013年節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市”。與以往示范城市由中央部門內(nèi)部敲定不同，這10個(gè)城市是經(jīng)過兩輪公開競爭、專家答辯后，由專家評審確定的。

10個(gè)城市將優(yōu)先享受中央財(cái)政各項(xiàng)節(jié)能減排政策傾斜和資金支持，這也是我國中央財(cái)政資金首次進(jìn)行競爭分配。參評的城市必須提交完備的減排方案，由市長帶隊(duì)進(jìn)行答辯；而評審專家是評審開始一個(gè)小時(shí)前才接到電話。跑“部”“錢”進(jìn)的傳統(tǒng)做法在這個(gè)項(xiàng)目上幾乎沒有可能。

在業(yè)界看來，此次中央財(cái)政資金分配方式小小的改變，或許有著我國財(cái)稅體制深層次改革的大背景。

這一輪財(cái)稅體制改革在十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中被具象為“三條、近1000字”。在財(cái)政部原部長項(xiàng)懷誠的記憶中，20年前，他參加起草的十四屆三中全會決定中，關(guān)于財(cái)稅方面的內(nèi)容只有500字，但那500字奠定了我國之后數(shù)十年間以分稅制為主體的財(cái)稅體制的基礎(chǔ)。

而這一輪的改革被賦予“再出發(fā)”的使命。事實(shí)上，改革的含金量遠(yuǎn)非用著筆的字?jǐn)?shù)所能概括。在諸多財(cái)稅專家看來，此次決定將財(cái)政的作用定義為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，意味著今后財(cái)政要在優(yōu)化資源配置、維護(hù)社會公平等諸多方面發(fā)揮作用，而現(xiàn)有的預(yù)算制度、稅收制度，以及中央和地方的責(zé)任支出與財(cái)權(quán)都需要變革。

在十八屆三中全會的決定中，這些改革的方向被定義為：改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

500字見證20年改革

作為20年前財(cái)稅改革的參與者之一，項(xiàng)懷誠認(rèn)為，以分稅制為主體、輔之以轉(zhuǎn)移支付和國庫集中收付等制度的這套財(cái)稅體制，比較好地處理了中央和地方的兩個(gè)積極性，調(diào)動(dòng)了企業(yè)的創(chuàng)造性，更重要的是保證了國家財(cái)力20年的持續(xù)增強(qiáng)。

項(xiàng)懷誠記憶中的若干故事見證了1994年起執(zhí)行、并逐步完善的這套財(cái)政制度對國家發(fā)展的貢獻(xiàn)。1998年夏天，長江中下游地區(qū)遭遇洪水，項(xiàng)懷誠陪著時(shí)任總理朱镕基視察災(zāi)情。

當(dāng)朱镕基表示要給一些受災(zāi)地區(qū)撥款時(shí)，地方的書記省長苦著臉說，地方財(cái)政沒錢。朱镕基問項(xiàng)懷誠國庫的錢什么時(shí)候能到，項(xiàng)懷誠說只需要4小時(shí)，當(dāng)時(shí)朱镕基總理還以為他吹牛。事實(shí)上，4個(gè)小時(shí)之內(nèi)，國庫的救災(zāi)款確實(shí)到位了。

在項(xiàng)懷誠看來，經(jīng)過20年的不斷調(diào)整，現(xiàn)行財(cái)稅體制中有很多有價(jià)值的制度，在改革中應(yīng)該保留。而他也注意到，十八屆三中全會決定中關(guān)于財(cái)稅體制改革所用的詞匯是“深化”。他認(rèn)為，這意味著，財(cái)稅體制將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，而不是另搞一套。

對比20年前的改革方案，項(xiàng)懷誠說，一個(gè)重要的變化是此輪方案突出強(qiáng)調(diào)，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。

這個(gè)特點(diǎn)也被中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇注意到。今天在“財(cái)經(jīng)年會2014”上，他說，十八屆三中全會決定把推進(jìn)國家治理體系和能力的現(xiàn)代化定義為全面深化改革的總目標(biāo)，相應(yīng)地，在財(cái)稅改革的篇章中，則把財(cái)政定義為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，從其內(nèi)在的邏輯來看，建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度將為國家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

“財(cái)稅改革是這次全面深化改革的突破口和主線索”，高培勇強(qiáng)調(diào)，特別是撬動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。高培勇解釋說，與政府職能部門活動(dòng)相關(guān)的有兩條線索，一條是事，就是政府職能配置的領(lǐng)域，另一條是錢，就是為政府部門履行職能所配置的錢。

在高培勇看來，兩條線索相比，顯然從“事”入手，直接調(diào)整政府的職能難度大，但如果從“錢”入手：符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的政府職能部門，可以多撥款支持；不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的職能，就少撥款，甚至不撥款，以至于這個(gè)職能部門沒有辦法再繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君說，財(cái)稅改革與國家治理緊密相連，超越了以往對財(cái)稅改革的常規(guī)認(rèn)識。傳統(tǒng)財(cái)稅改革強(qiáng)調(diào)的是財(cái)稅制度的合規(guī)性管理和績效管理，治理視角的財(cái)稅改革強(qiáng)調(diào)財(cái)政授權(quán)機(jī)制、受托責(zé)任、透明度、預(yù)見性和參與，這些都是善治的基本元素。

當(dāng)然，在肯定以分稅制為主體的財(cái)稅體制20年功績的同時(shí)，財(cái)稅專家們也看到，隨著形勢的發(fā)展，這套制度已經(jīng)不完全適應(yīng)合理劃分中央和地方事權(quán)、完善國家治理的客觀要求，甚至經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一些突出矛盾和問題也與財(cái)稅體制不健全有關(guān)。

預(yù)算改革應(yīng)建立民意表達(dá)機(jī)制

不久前那批申請“2013年節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市”的市長們普遍感到，以后要拿財(cái)政的錢，過程會越來越透明，也更理性。

而財(cái)政部的官員也表示，未來會在更多領(lǐng)域的資金分配上使用專家評審和競爭機(jī)制。財(cái)政部門的自由裁量權(quán)減少的同時(shí)，資金使用方案更加完整，資金績效目標(biāo)更加明確，資金分配上的公信力大大提高。

事實(shí)上，預(yù)算的公開透明是這輪財(cái)稅改革中位列第一的任務(wù)。在財(cái)稅專家的討論中，預(yù)算的改革至少有兩個(gè)方面值得關(guān)注，一方面是財(cái)政資金的使用要向民生傾斜，另一方面，要建立老百姓對預(yù)算的民意表達(dá)機(jī)制。

中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯認(rèn)為，當(dāng)前財(cái)政支出存在的問題是，政府用于自身消費(fèi)支出多，用于公共服務(wù)少；用于投資多，用于民生少。國家開發(fā)銀行原副行長劉克崮則進(jìn)一步分析指出，這種支出結(jié)構(gòu)的危害是，一方面民眾需要解決的問題沒有得到重視，另一方面，財(cái)政支出過多地用于建設(shè)和投資領(lǐng)域，也干擾了市場價(jià)格信號。

“財(cái)稅改革的方向是讓公共支出更多地惠及窮人”，王雍君認(rèn)為，財(cái)稅改革的當(dāng)務(wù)之急是建立一套公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)體系，讓窮人受益。

王雍君認(rèn)為，在財(cái)政支出方向更多覆蓋民生的導(dǎo)向下，中央政府的各個(gè)部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，把制定最低公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施作為自己的主要職能，比如提供干凈的飲用水、安全的食品和藥品、全覆蓋的社會保障體系等。

在王雍君看來，公共支出民生轉(zhuǎn)向的同時(shí)，還應(yīng)該配套建設(shè)參與機(jī)制，讓窮人有某種途徑能夠表達(dá)他們的話語，而政府需要作出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。

國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所財(cái)政金融研究室副主任許生認(rèn)為，預(yù)算改革不應(yīng)只局限在財(cái)政部門內(nèi)部技術(shù)層面的改革，而應(yīng)有一套包括編制、執(zhí)行的審查制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算制衡從內(nèi)部制衡走向外部制衡、預(yù)算審查從形式審查走向?qū)嵸|(zhì)審查、預(yù)算調(diào)整從程序調(diào)整走向?qū)嵸|(zhì)調(diào)整。

許生建議，未來應(yīng)推行預(yù)算質(zhì)詢問責(zé)制度，建立人大、政協(xié)、審計(jì)部門、社會公眾等多層次的預(yù)算質(zhì)詢、問詢以及聽證制度，特別是，健全人大對政府預(yù)算的問責(zé)機(jī)制，保障財(cái)政依法健康運(yùn)行。

財(cái)權(quán)事權(quán)承載中央與地方關(guān)系

項(xiàng)懷誠不僅當(dāng)過財(cái)政部長，還在國家稅務(wù)總局工作過。至今他還記得，我國在稅制設(shè)計(jì)的過程中多次向歐美國家取經(jīng)。有一次去美國訪問，美國國家稅務(wù)局的局長聽說他們一行是來學(xué)習(xí)美國的稅收制度時(shí)，開玩笑地說，美國的稅收制度是補(bǔ)丁制度，不值得學(xué)習(xí)。他反而覺得中國的稅制值得學(xué)習(xí)。

項(xiàng)懷誠說，我國過去20年以間接稅為主、間接稅又以增值稅為主的稅制符合這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家財(cái)富積累的需要。而十八屆三中全會決定提出要適當(dāng)增加直接稅的比重，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律，而不是否定以間接稅為主的稅制。

國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)從十八屆三中全會決定中讀到的改革關(guān)鍵詞是，“推進(jìn)增值稅改革”。他認(rèn)為，當(dāng)前正在進(jìn)行的營業(yè)稅改增值稅改革可能引發(fā)的連鎖反應(yīng)值得關(guān)注。

現(xiàn)行的改革是，營業(yè)稅改增值稅后，稅收百分之百歸地方，而其他增值稅收入中央和地方按75%和25%分配，許善達(dá)認(rèn)為，一個(gè)稅種，在中央和地方分配中卻有兩個(gè)比例，這樣的格局是不可持續(xù)的，遲早會并軌，勢必會影響地方的主體稅種，所以現(xiàn)在就應(yīng)該對地方稅稅源的問題未雨綢繆。

許善達(dá)說，他和一些研究者的建議是，把生產(chǎn)環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，以此為地方的主體稅源。

許善達(dá)說，如果這項(xiàng)改革推出，所有消費(fèi)品的出廠價(jià)就會降低，而消費(fèi)品在零售環(huán)節(jié)的稅收會有相當(dāng)幅度的上升。這將減輕消費(fèi)品生產(chǎn)企業(yè)的財(cái)務(wù)成本，對資金的占壓會大幅度降低。

稅收結(jié)構(gòu)的變化將直接影響中央和地方收入的變化。在這輪財(cái)稅改革中，中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的重新劃分也是重點(diǎn)。

許善達(dá)介紹說，根據(jù)財(cái)政部的數(shù)字，目前中央和地方的收入基本上是五五分成。支出比例則是，地方支出85%，中央支出15%，其余的35%通過各種轉(zhuǎn)移支付給地方。那么未來，什么樣的支出比例是合理的？許善達(dá)說，是中央上收支出責(zé)任，還是加大轉(zhuǎn)移支付力度，這都是值得研究的。

事實(shí)上，就在這幾天，財(cái)政部部長樓繼偉一篇名為《建立現(xiàn)代財(cái)政制度》的文章在業(yè)界引發(fā)關(guān)注。他在文章中用了較多的筆墨論述“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制”。他認(rèn)為，在事權(quán)劃分上，要適度加強(qiáng)中央事權(quán)，部分社保、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共事務(wù)為地方事權(quán)。

完善事權(quán)和支出責(zé)任劃分以后，需要相應(yīng)調(diào)整政府收入劃分，將收入周期性波動(dòng)較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、流動(dòng)性較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，或中央成分比例多一些；將其余具有明顯受益性、區(qū)域性特征、對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，以充分調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性。更多的學(xué)者注意到，決定中也強(qiáng)調(diào)了，要保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定。

本報(bào)北京11月20日電