土地管理重心應(yīng)注重存量 “打破二元結(jié)構(gòu)會有實質(zhì)性安排”

本報記者楊仕省北京報道

“本次三中全會文件顯示，市場化成為改革總基調(diào)，土地領(lǐng)域的改革也必將遵循這一基調(diào)?！?1月19日，中國土地學會副理事長黃小虎在今年的《財經(jīng)》年會期間對《華夏時報》記者表示，上述改革基調(diào)提出后，接下來能否落實、如何落實，至關(guān)重要。

十八屆三中全會已對土地改革做出總體部署，未來一段時間土地改革具體路徑傾向于地方先行試點，然后帶動制度突破。“如何搞好土改，考驗的是執(zhí)政者的智慧，更是多方利益博弈的焦點?！痹凇敦斀?jīng)》年會期間，燕京華僑大學校長華生表示。

改革新起點

“與上一個5年相比，這次官方對市場化的新表述令人期待。”在《財經(jīng)》年會期間，一位參會的專家這樣告訴本報記者。

5年前，十七屆三中全會曾聚焦農(nóng)村改革，出臺《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，其中對打破二元結(jié)構(gòu)的土地和戶籍制度改革就曾經(jīng)許下承諾，但并未兌現(xiàn)。

故此，不少學者將十八屆三中全會視為重新凝聚共識、深入推進農(nóng)村改革的新起點。

過去，廣大農(nóng)村無法交易集體建設(shè)用地。華生對記者表示，本次三中全會中關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的表述更加積極，推動力度可能增強，但很可能主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、經(jīng)營性用地。

而今，“三農(nóng)”領(lǐng)域的市場化改革方向已經(jīng)部分體現(xiàn)在十八屆三中全會公報中。公報在提出涉及土地改革的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”時，將其放在“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系”下闡述。而十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)也指出，要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行?！?/p>

華生認為，現(xiàn)在，中央對集體建設(shè)用地入市已經(jīng)達成高度一致，意義不同尋常。在土改定位上，與十七屆三中全會“逐步建立”的表述相比，彰顯了新一輪土地改革的迫切性。

在闡述“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”時，公報提出，“必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果?！?/p>

黃小虎則認為，在打破二元結(jié)構(gòu)上，此番會有實質(zhì)性安排。此次中央明確提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，鼓勵探索農(nóng)村土地抵押權(quán)能。

用途管制

這一輪關(guān)于土地制度的爭論始于2000年，一直延續(xù)至今。華生稱，尤其是在新型城鎮(zhèn)化的推進中，相關(guān)的土地財政、金融問題、社會問題等波及面廣，爭論激烈。因此，土地在三中全會前后頗受關(guān)注。

對此，中共中央總書記、國家主席習近平今年在不同場合多次提到土地改革。

現(xiàn)實的情況是，中國土地制度最明顯的特點是二元結(jié)構(gòu)。中國的城市土地屬于國家，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體。

當中國的城市化層層推進時，農(nóng)村土地卻只有被征為國有，才能投入城市建設(shè)。黃小虎同樣認為，對這套政府征地、壟斷一級市場獨家出讓土地的制度，多年來褒貶不一。

更多的人認為，弊端越來越大，到了必須改革的時候，應(yīng)還權(quán)于農(nóng)民，讓市場在資源配置中發(fā)揮更重要的作用。

而此次三中全會公報提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，體現(xiàn)在《決定》中放開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。但附加的條件有一個，“令其在規(guī)劃和用途管制下，和城市建設(shè)用地享有同等權(quán)利?！秉S小虎說，這部分土地包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等經(jīng)營性用地、農(nóng)民自建住房的宅基地和農(nóng)村公益事業(yè)、公共設(shè)施用地等。

實際上，關(guān)于集體建設(shè)用地入市問題所引起的爭議非常大。

相對而言，此次進入《決議》的存量經(jīng)營性集體建設(shè)用地是最有共識的。

作為負責土地宏觀調(diào)控的部門，國土部制定中的集體建設(shè)用地試點指導(dǎo)意見，也鎖定在經(jīng)營性集體建設(shè)用地?！胺浅Ｖ斏?，18億畝耕地紅線不得越線?！币晃唤邮懿稍L的專家表示。

北大學者陶然認為，2008年十七屆三中全會確定“縮小征地范圍”和在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，集體建設(shè)用地可流轉(zhuǎn)用于非公益性的項目”、“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等政策，并確認宅基地是一種“用益物權(quán)”。陶然說，此后改革實質(zhì)性推進步履遲遲，為改革破除法律障礙的《土地管理法》修訂數(shù)次受阻。

對此，中國房地產(chǎn)學會副會長陳國強表示，“這只能說明，改革難度非常大?！?/p>

土改盼落實

“政策方向和目標既定，接下來落實改革應(yīng)有路線圖和時間表?！鄙虾５禺a(chǎn)經(jīng)濟學會高級經(jīng)濟師顧海波指出。而此次三中全會已經(jīng)給改革定下總時間表，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果?！?/p>

2002年中共十六大提出這項宏大任務(wù)時，明確小康社會要“惠及十幾億人口”，并提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑。政府此后定下公共服務(wù)發(fā)展目標——城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距要明顯縮小，爭取基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

陳國強說，如今行程過半，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的任務(wù)更加艱巨。2012年，全國城鄉(xiāng)居民收入比為3.1:1，和十年前基本相同。城鄉(xiāng)公共服務(wù)的鴻溝仍然巨大。

國務(wù)院參事馬力也曾依據(jù)2012年數(shù)據(jù)測算，中國農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬元。這種差距是全面的，體現(xiàn)在公共設(shè)施、教育、衛(wèi)生、社保等各方面。

“這些年中央加大了資源向農(nóng)村的傾斜，但實際力度還遠遠不夠，尤其是老少邊窮的地方?！碧杖徽J為，城鄉(xiāng)的差距還十分明顯，加快土改可以縮小差距。

顧海波還認為，城里的人在做決策，農(nóng)民缺少自己的代言人，他們的聲音很難體現(xiàn)?！斑@些年說的多做的少，效果如何大家心知肚明。”顧海波說，大家的一個共識是，破除城鄉(xiāng)二元體制是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、提高農(nóng)民收入的關(guān)鍵。

土地之外，二元結(jié)構(gòu)的另一個典型代表是戶籍制度。

今年6月，國家發(fā)改委主任徐紹史在向全國人大常委會匯報時，提出一個涵蓋所有類別城市的階梯式戶改路徑，并首次明確“全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，有意引導(dǎo)不在戶籍地工作和生活的所謂流動人口改變流向。

“這一路徑體現(xiàn)了決策層的思路。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心主任李鐵建議，填平城鄉(xiāng)鴻溝，既需要切實加大對農(nóng)村公共資源的投入，也需要財政制度、社保、居住證等相關(guān)制度的配套設(shè)計。

“土地財政根子在政府定位，而改變現(xiàn)行土地制度，應(yīng)把土地管理的重心轉(zhuǎn)移到存量土地管理中來?！秉S小虎說。