“順勢(shì)”做足縣域城鎮(zhèn)化

當(dāng)前加速城鎮(zhèn)化要把更多的力用在縣城，最重要的是做好全域性城鎮(zhèn)化規(guī)劃，加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套完善

文/《瞭望》新聞周刊記者劉菁郭遠(yuǎn)明

與北京、上海等大城市戶口被不斷追捧不同的是，中小城市戶籍成為農(nóng)民眼里的“雞肋”。但從中小城市的視角，我們看到了另一種城鎮(zhèn)化景象。

記者日前在江西部分市、縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與前些年“被上樓”現(xiàn)象相比，當(dāng)前內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)民主動(dòng)進(jìn)所屬城鎮(zhèn)安居的意愿趨強(qiáng)，成為縣城購(gòu)房主力，但他們進(jìn)城不入籍，少有申請(qǐng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。與此同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速，整村流轉(zhuǎn)增多，撂荒地明顯減少。

戶口沒(méi)有吸引力、教育資源緊缺、產(chǎn)業(yè)支撐不足，農(nóng)民進(jìn)城后，城市功能不足、配套準(zhǔn)備滯后的問(wèn)題也暴露出來(lái)?；鶎痈刹拷ㄗh，抓住當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城安居漸強(qiáng)的意愿，加快改革，讓農(nóng)民安心帶土地進(jìn)城。同時(shí)加快完善城市功能，讓農(nóng)民留得住。

縣鎮(zhèn)購(gòu)房多平時(shí)居住少

記者在江西九江市和撫州市及所屬部分縣(市、區(qū))調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)商品房的最大購(gòu)買群體是農(nóng)民。在很多地方，近兩年來(lái)大量農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城上樓，進(jìn)城意愿強(qiáng)烈。

撫州市目前城鎮(zhèn)化率為41.5%，農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房的比例超過(guò)50%。在撫州市市府所在的臨川區(qū)，今年商品房銷售1500套，根據(jù)產(chǎn)權(quán)登記資料，約70%被農(nóng)民購(gòu)買。撫州市南城縣建設(shè)局統(tǒng)計(jì)，縣城近7年共銷售商品房1900套，其中農(nóng)民買了1500套；撫州市副市長(zhǎng)黃賽榮分別對(duì)臨川區(qū)、東鄉(xiāng)縣和崇仁縣的三個(gè)村實(shí)地調(diào)查，農(nóng)戶進(jìn)城購(gòu)房比例分別是50%、53%、35%。

除了在縣城購(gòu)房，農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房或買房也很普遍。南城縣上唐鎮(zhèn)60%的農(nóng)民在集鎮(zhèn)建新房。南城縣建設(shè)局黨委書(shū)記廖泉涌說(shuō)，“過(guò)去農(nóng)民‘被上樓’，現(xiàn)在農(nóng)民自己上樓去?！卑匆粚?duì)農(nóng)民夫婦在外務(wù)工每年賺5萬(wàn)～7萬(wàn)元計(jì)算，基本上有能力在縣城買房。

隨著進(jìn)城購(gòu)房的增多，縣城居住人數(shù)增長(zhǎng)較快。南城縣縣城人口由10年前的6.4萬(wàn)人增至目前的14.35萬(wàn)人。與之對(duì)應(yīng)的是空心村增多。臨川區(qū)大崗鎮(zhèn)10%的村為空心村，九江市共青城市金湖鄉(xiāng)黃橋村1300多人口，只有10%在村里常住。

由于多數(shù)縣城的工業(yè)園區(qū)不能完全吸引農(nóng)民就近就業(yè)，不少農(nóng)民仍選擇到沿海打工。農(nóng)民在縣城購(gòu)房，實(shí)際居住不足20%，有的平時(shí)閑置待春節(jié)返鄉(xiāng)時(shí)住，有的讓父母帶孩子居住，也有的是為投資。宜黃縣城商品房平時(shí)入住率40%，春節(jié)前后入住率達(dá)到85%。

農(nóng)田流轉(zhuǎn)多戶籍流轉(zhuǎn)少

與農(nóng)民大量上樓相對(duì)應(yīng)，近兩年各地農(nóng)田流轉(zhuǎn)明顯加速，租金年年上漲，專業(yè)合作社整村承租現(xiàn)象增多，規(guī)模經(jīng)營(yíng)形成氣候。

在記者此次調(diào)研所到地，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)率一般在40%～50%。在南城縣株良鎮(zhèn)駱家塘村，有兩個(gè)村小組因地處山區(qū)自然條件較差，整村自發(fā)搬遷。當(dāng)?shù)厝酥苡裢澳暾w承租了這里的350畝山區(qū)田，租金為每畝480元，租賃時(shí)間30年。周玉旺說(shuō)：“雖然三十年租期的風(fēng)險(xiǎn)不小，但農(nóng)民在城里有了固定的就業(yè)和住房，返鄉(xiāng)種田可能性小，土地流轉(zhuǎn)不會(huì)出現(xiàn)大的反復(fù)?！?/p>

江西九江共青城市江益鎮(zhèn)南湖村明年初將實(shí)施整體搬遷，農(nóng)田整村流轉(zhuǎn)。村支書(shū)萬(wàn)為林算賬說(shuō)，種20畝水稻，產(chǎn)量約為26000斤，銷售收入3萬(wàn)多元。除去每畝600多元的各項(xiàng)投入，純收入只有2萬(wàn)多元，按四口之家計(jì)，人均年收入5000元，效益低，至少要種50畝水稻才有賺頭。所以多數(shù)農(nóng)民選擇將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

江西上饒市余干縣42歲的種糧大戶李檢發(fā)2004年在臨川區(qū)承包了1000畝田，前年增至3000畝，到今年共在臨川區(qū)7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)包田5600畝，花費(fèi)兩百萬(wàn)元購(gòu)置了十多臺(tái)農(nóng)機(jī)，還為部分糧田購(gòu)買了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

另一方面，記者所到的九江共青城市和撫州南城縣、宜黃縣、臨川區(qū)等地，盡管“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不存在門檻，但極少有農(nóng)民申請(qǐng)由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。

中小城市城鎮(zhèn)戶口緣何遇冷？與北上廣等大城市比，中小城市的城市戶口含金量不高，農(nóng)村戶口反而含金量高。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給記者細(xì)算了農(nóng)村戶口的優(yōu)勢(shì)：計(jì)劃生育可以享受兩胎政策；宅基地是不小的財(cái)富；即使自己不種地，國(guó)家的糧食補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)租金等每畝每年有五六百元收入。土地今后還有升值空間。而且，以共青城為例，農(nóng)民進(jìn)城完全可以自由選擇參加城鎮(zhèn)社保、醫(yī)保。

產(chǎn)業(yè)支撐筑牢城鎮(zhèn)化塔基

共青城市是江西省城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)縣市，人口19萬(wàn)，其中農(nóng)民9萬(wàn)人。今年8月共青城出臺(tái)規(guī)定，農(nóng)民可用宅基地置換城鎮(zhèn)商品房，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換股份合作社股權(quán)或城鎮(zhèn)社會(huì)保障，同時(shí)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社保、金融服務(wù)等改革。共青城預(yù)計(jì)為此三年內(nèi)財(cái)政投入30多億元，轉(zhuǎn)移農(nóng)民進(jìn)城2萬(wàn)人，目前已開(kāi)建的安居小區(qū)可容納搬遷農(nóng)戶7000戶。

49歲的熊茂貴是九江共青城市江益鎮(zhèn)南湖村村民。他和兩個(gè)兒子用宅基地?fù)Q了三套市區(qū)安居小區(qū)的商品房，政府整合涉農(nóng)建設(shè)資金發(fā)給他約10萬(wàn)元搬遷補(bǔ)貼，他自己出了10萬(wàn)元。村支書(shū)萬(wàn)為林說(shuō)，啟動(dòng)宅基地與商品房產(chǎn)權(quán)互換后，受到村民的歡迎，全村只有10戶還沒(méi)提交置換申請(qǐng)。

在經(jīng)歷了2010年宜黃拆遷自焚事件后，江西撫州市吸取教訓(xùn)，突出“城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化”這一核心。市長(zhǎng)張和平說(shuō)，城市結(jié)構(gòu)應(yīng)該是金字塔，塔尖是北上廣等特大城市，中間是省會(huì)城市等，塔基是縣城。當(dāng)前加速城鎮(zhèn)化要把比較多的力使在縣城。做好全域性城鎮(zhèn)化規(guī)劃，對(duì)本域城鄉(xiāng)人口的變遷布局要有準(zhǔn)確預(yù)判，提前做好縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套完善。

要讓農(nóng)民留得住，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是重點(diǎn)。目前中小城市扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金有限，幾乎全部依靠土地財(cái)政或舉債完成。南城縣委書(shū)記胡領(lǐng)高認(rèn)為，要從稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助、完善基礎(chǔ)設(shè)施等方面，加大對(duì)中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度。南城縣株良鎮(zhèn)近年利用傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，打造出全國(guó)聞名的校具加工產(chǎn)業(yè)，97家校具生產(chǎn)企業(yè)帶動(dòng)了周邊山區(qū)村民向集鎮(zhèn)匯集。目前，這個(gè)鎮(zhèn)3.9萬(wàn)人有1.7萬(wàn)人從事校具生產(chǎn)銷售，“三產(chǎn)”隨之迅猛發(fā)展，出現(xiàn)兩個(gè)集鎮(zhèn)中心。

基層干部認(rèn)為，當(dāng)前加速城鄉(xiāng)一體化的一些條件已漸成熟，政府要因勢(shì)利導(dǎo)，加快推進(jìn)改革，完善規(guī)劃，采取允許農(nóng)民帶土地進(jìn)城等辦法，讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中獲得發(fā)展和利益。

瞄準(zhǔn)城鎮(zhèn)化后勁消除管理盲區(qū)

單純依靠農(nóng)民購(gòu)房來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化將會(huì)縮短城鎮(zhèn)化生命周期。數(shù)據(jù)顯示，2009年以后，撫州市農(nóng)民購(gòu)房戶數(shù)以每年10%的速度增加。黃賽榮預(yù)計(jì)，農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房的熱潮估計(jì)還有五年時(shí)間，城市擴(kuò)張步伐此后可能會(huì)慢下來(lái)。為此，基層干部建議解決好以下問(wèn)題推進(jìn)城鎮(zhèn)化良性發(fā)展：

——解決農(nóng)民進(jìn)城后人戶分離的管理難題。大量農(nóng)民進(jìn)城不改戶籍，造成“人戶分離”問(wèn)題突出，給管理帶來(lái)挑戰(zhàn)?；鶎痈刹拷ㄗh將進(jìn)城的農(nóng)村戶籍人口一并納入社區(qū)管理，讓進(jìn)城農(nóng)民享有等同于居民的社會(huì)管理服務(wù)，納入社區(qū)文化建設(shè)對(duì)象。

——加大農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)力度。就業(yè)出現(xiàn)困難，可能使進(jìn)城農(nóng)民若干年后主動(dòng)或被動(dòng)退出城鎮(zhèn)。撫州市人保局副局長(zhǎng)徐能華說(shuō)，40歲的農(nóng)民進(jìn)城后容易獲得體力型工作，但這些人10年后可能無(wú)力從事這些工作，將成為城鎮(zhèn)就業(yè)的困難群體，回鄉(xiāng)也許是他們的無(wú)奈選擇。如果就業(yè)技能培訓(xùn)到位，將使這批進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)工作的年限延長(zhǎng)20～30年。

——進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)化的考核評(píng)價(jià)體系。當(dāng)前一些地方城鎮(zhèn)化出現(xiàn)走樣，或?yàn)檎?jī)工程甚至人工造景，或忽視民生保障，或過(guò)度拆遷損害農(nóng)民利益。撫州市市長(zhǎng)張和平建議，將群眾滿意度納入對(duì)城鎮(zhèn)化工作的評(píng)價(jià)體系中，同時(shí)要將政府負(fù)債率等一并納入考核指標(biāo)，防止一些地方城鎮(zhèn)化的偏差給未來(lái)帶來(lái)隱患。□

教育投入逆城鎮(zhèn)化須關(guān)注

教育對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的吸引力最大，但記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化教育“梗阻”現(xiàn)象突出。尤其教育投入逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象值得關(guān)注。

在撫州市宜黃縣梨溪鎮(zhèn)上獅溪村小學(xué)，記者看到1名老師、6名小學(xué)生，守著三層樓的嶄新校舍和校舍前上百平方米空地的場(chǎng)景。老師洪年英說(shuō)，村小學(xué)生一年比一年少，前年9個(gè)，今年6個(gè)。這座2010年花費(fèi)20萬(wàn)元新農(nóng)村建設(shè)資金和20萬(wàn)元其他資金新蓋的小學(xué)，面臨無(wú)生可招的窘境，資源閑置。

另一方面，盡管一些城區(qū)不斷加大擴(kuò)校建校的力度，但仍跟不上農(nóng)民進(jìn)城的腳步，城鎮(zhèn)小學(xué)和學(xué)前教育供需缺口尤其大。

記者調(diào)查了解到，江西部分地區(qū)普遍存在村小學(xué)生數(shù)萎縮，城鎮(zhèn)學(xué)生數(shù)迅速膨脹的現(xiàn)象。撫州市城區(qū)隨著農(nóng)民大量進(jìn)城，最高峰時(shí)小學(xué)每班人數(shù)達(dá)到120人。臨川區(qū)今年又新增了2000名小學(xué)生，近年來(lái)每年都有進(jìn)城農(nóng)民上訪要求解決子女上學(xué)難題。宜黃縣委書(shū)記許中偉介紹，為緩解農(nóng)民進(jìn)城后的子女上學(xué)壓力，撫州市所屬各縣城區(qū)和一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地都在加速建設(shè)中小學(xué)校。

從最近幾年中央下達(dá)到地方的教育項(xiàng)目資金投向來(lái)看，基層反映，投入到農(nóng)村的占大頭，大大改善了農(nóng)村教育條件。江西省發(fā)改委社會(huì)處負(fù)責(zé)人介紹，今年中央給江西的教育項(xiàng)目資金約為8億元，其中用于城鎮(zhèn)教育約為1.6億元，農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房、農(nóng)村幼兒教育專項(xiàng)、農(nóng)村初中教育專項(xiàng)等占了大部分項(xiàng)目資金。臨川區(qū)教育局局長(zhǎng)龔國(guó)平告訴記者，這個(gè)區(qū)每年農(nóng)村學(xué)校建設(shè)獲得中央財(cái)政資金2000多萬(wàn)元，城區(qū)不足500萬(wàn)元。

基層干部建議，根據(jù)加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的新要求，在確保農(nóng)村現(xiàn)有教育的前提下，將中央財(cái)政投入教育建設(shè)的資金和項(xiàng)目與城鎮(zhèn)化規(guī)劃相結(jié)合，加快縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)校、幼兒園的建設(shè)，適應(yīng)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的大量農(nóng)村兒童進(jìn)城就讀的實(shí)際需要。