本報(bào)記者吳建華北京報(bào)道

有著“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》，實(shí)施了18年，卻修改了16年仍未修正定案。

《華夏時(shí)報(bào)》記者從全國(guó)人大預(yù)工委一位官員處獲悉，《預(yù)算法修正案(草案)》現(xiàn)在由全國(guó)人大法律委統(tǒng)一審議，目前正在根據(jù)三中全會(huì)決定和此前征求的社會(huì)意見進(jìn)行修改，何時(shí)提請(qǐng)三次審議暫未明確。中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、全國(guó)人大預(yù)工委法案室原主任俞光遠(yuǎn)對(duì)本報(bào)記者表示：“《預(yù)算法》二審稿存在很大的爭(zhēng)議，換屆后需要重新梳理修改，起碼今年不會(huì)進(jìn)入人大審議程序?！?/p>

不過，多次參與《預(yù)算法》修訂研討的中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，三中全會(huì)關(guān)于改進(jìn)預(yù)算管理制度的表述，基本上為《預(yù)算法》修訂定了調(diào)，可以說《預(yù)算法》修訂工作完成了一半。

修法完成一半

早在今年4月，全國(guó)人大發(fā)布2013年立法工作計(jì)劃時(shí)，相關(guān)官員就向媒體透露，《預(yù)算法修正案(草案)》可能在今年8月的常委會(huì)上三審，但預(yù)期未能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)時(shí)熟悉相關(guān)工作的專家曾對(duì)本報(bào)記者表示，二審稿爭(zhēng)議太大，可能面臨“大改”，須等三中全會(huì)定調(diào)。

11月15日，三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出60條改革意見，“改進(jìn)預(yù)算管理制度”是其中一條，篇幅占整個(gè)深化財(cái)稅體制改革章節(jié)的三分之一強(qiáng)。

近日，施正文為記者逐句解讀了《決定》關(guān)于預(yù)算制度改革的新表述。他指出，三中全會(huì)關(guān)于預(yù)算制度的新表述多達(dá)6到7處，其中包括實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度以及建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制等。

“不是說《決定》沒提到的地方，《預(yù)算法》修訂就一定不會(huì)涉及，但這些新提法肯定是《預(yù)算法》修訂的主要方向?！笔┱恼J(rèn)為，關(guān)于立法宗旨的表述尤其會(huì)有調(diào)整，會(huì)加入建立現(xiàn)代財(cái)政制度等新的表述。

現(xiàn)行的《預(yù)算法》奉行的是政府管理內(nèi)部事務(wù)思路和理念，而二審稿只字未改。對(duì)此，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李煒光曾表示，由于立法宗旨沒有改變，使得二審稿讀起來比較像政府部門的工作條例，很多條文都體現(xiàn)了行政部門對(duì)于預(yù)算的強(qiáng)勢(shì)支配權(quán)。

近日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在答記者問中，對(duì)于《決定》關(guān)于“改進(jìn)預(yù)算管理制度”的表述進(jìn)行了詳細(xì)的解讀。他認(rèn)為，預(yù)算管理制度改革取得了積極進(jìn)展，但仍有不少需要繼續(xù)改進(jìn)的地方。這次三中全會(huì)提出要改進(jìn)預(yù)算管理制度，內(nèi)容十分豐富。

一位接受采訪的專家認(rèn)為，樓繼偉就預(yù)算審核重點(diǎn)、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開等方面的解讀對(duì)外釋放了修法的積極信號(hào)。

施正文表示，目前《預(yù)算法》修訂工作仍然在進(jìn)行中?！叭腥珪?huì)《決定》的出臺(tái)，可以看做《預(yù)算法》修訂工作完成了一半，另一半就是具體如何落實(shí)?！彼J(rèn)為，《決定》在《預(yù)算法》修訂中具體能體現(xiàn)到什么程度，人大、中央政府、地方政府等各方面還有很大的博弈空間。

立法難度居首

按照全國(guó)人大會(huì)議制度，如無特殊情況，今年只剩下12月中下旬的唯一一次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議。本報(bào)記者向人大法律委、預(yù)工委方面求證《預(yù)算法》能否上會(huì)時(shí)，得到的答案是“這個(gè)不好預(yù)測(cè)，將取決于領(lǐng)導(dǎo)決策”。

10月30日，張德江委員長(zhǎng)在全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上的講話指出，要抓緊制定和修改好重要法律。他在談到有些立法項(xiàng)目關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局，關(guān)系群眾切身利益、社會(huì)各方面普遍關(guān)注、立法難度很大時(shí)，首先列舉的就是《預(yù)算法》修改。

據(jù)了解，《預(yù)算法修正案（草案）》主要由人大預(yù)工委和財(cái)政部共同完成。俞光遠(yuǎn)表示，由于部門立法的弊端，二審稿有些地方甚至存在倒退，而另外一些成功的經(jīng)驗(yàn)卻沒有寫入修訂稿，各界對(duì)二審稿存在很大的爭(zhēng)議。

施正文認(rèn)為，目前預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督實(shí)際上都集中在財(cái)政部門手中，而二審稿并沒有對(duì)此作出調(diào)整。人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)沒有加強(qiáng)，還增加了財(cái)政部門經(jīng)理國(guó)庫的權(quán)力。

據(jù)施正文統(tǒng)計(jì)，二審稿將分稅制財(cái)稅體制、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算公開、地方債等相關(guān)規(guī)定的制定權(quán)都授權(quán)給國(guó)務(wù)院。同時(shí)還存在大量例外規(guī)定，例如政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，人大實(shí)際上只管公共預(yù)算。

俞光遠(yuǎn)雖然不愿意用“推倒重來”來形容目前《預(yù)算法》修訂面臨的困境，但他也表示，在三中全會(huì)之后由上一屆政府負(fù)責(zé)的兩次審議對(duì)于《預(yù)算法》最終修訂價(jià)值已經(jīng)十分有限?！靶乱粚谜隙ㄒ匦逻M(jìn)行梳理修改，二審稿能采用多少還不好說?！?/p>

俞光遠(yuǎn)說，如果存在這么大問題的法律草案勉強(qiáng)通過，那還不如不改。因?yàn)閯傂薷牡姆?，馬上又出現(xiàn)問題又要修改，就會(huì)有損法律的權(quán)威性，不修又會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

施正文表示，鑒于二審稿問題眾多，需要做較大幅度的修改，《預(yù)算法》三審后也將難以形成定稿，至少需要四審。他預(yù)計(jì)三審可能會(huì)安排在明年下半年，而四審及修正案最終通過要等到2015年。