新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃落地:土地改革分歧仍大
新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃落地
“人”的城鎮(zhèn)化、土地利用更有效率、產(chǎn)業(yè)帶動、堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范規(guī)劃編制等一系列新型城鎮(zhèn)化方略,隨著全國城鎮(zhèn)化工作會議結(jié)束而明朗
關(guān)乎中國未來十年經(jīng)濟增長動力和2億農(nóng)民工去向的新型城鎮(zhèn)化方略,在2013年底終于有了明確說法。12月12日,一再推遲的全國城鎮(zhèn)化工作會議在北京召開。會議通過了促進城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展規(guī)劃(下稱規(guī)劃)。
新型城鎮(zhèn)化實質(zhì)是農(nóng)民的市民化,這已成各界共識。但圍繞城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)路徑、戶籍制度改革、土地制度改革等體制問題,各界存在較大分歧。此次會議通過的《規(guī)劃》,比較有針對性地解決了此前爭議不休的一些重要問題。
“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是中國城鎮(zhèn)化的基本方針?!币晃还賳T說,規(guī)劃同時強調(diào)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展,促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進,旨在實現(xiàn)人口的異地轉(zhuǎn)移和就地轉(zhuǎn)移。
國家發(fā)改委牽頭完成的《規(guī)劃》初稿,更傾向于城市優(yōu)先發(fā)展模式。規(guī)劃涉及20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設(shè),并提出將在未來十年拉動40萬億元的投資。這一度讓地方政府為之振奮,地方投資沖動亦十分強烈。
此后,這一方案進行了大幅度修改,至其完稿,已與初稿大相徑庭。例如,城鎮(zhèn)化路徑由過去的大城市帶動模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦觽?cè)重中小城市、城鎮(zhèn)發(fā)展模式。由于牽涉部門眾多、利益多元,在城鎮(zhèn)化會議召開之際,類似爭議不止。
中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民11月28日曾表示,過去的城鎮(zhèn)化更多是土地的城鎮(zhèn)化,今后要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化,“戶籍改革的措施,將分為四類城市,分類推進,下一步還會有具體的方案”。
在“地”的問題上,未來將會強調(diào)健全用途管制,合理供給城市用地,提高土地利用效率?,F(xiàn)在住宅用地供應(yīng)緊張、價格過高,而工業(yè)用地供應(yīng)充足、價格偏低,未來要通過價格機制,壓縮工業(yè)用地規(guī)模。
對于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市傳聞,并不在此次會議決策議題上。目前開放的只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。
在“錢”的問題上,有關(guān)部門測算,未來七年中國城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求預(yù)計50萬億元,每年需要7萬億元,資金缺口巨大。今后,國家將允許地方政府發(fā)債,把原來的暗債變成明債;允許社會資本進入;建立城市基礎(chǔ)設(shè)施和住宅政策性金融機構(gòu),其功能主要為城鎮(zhèn)化服務(wù);建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人掛鉤機制;完善地方稅體系。
部分學(xué)者認為,中國有3000多個縣,3.4萬個建制鎮(zhèn),人口眾多,地區(qū)差異較大,未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方式也應(yīng)多樣化,不宜全國一刀切。中央政府應(yīng)著力解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的體制機制性問題,避免新型城鎮(zhèn)化“穿新鞋,走老路”。
“(城鎮(zhèn)化)是難,但這些問題不解決,你就很難往前走。再難的問題,底層第一線,還是會有突破和解決方案。”北京大學(xué)國家發(fā)展院教授周其仁告訴《財經(jīng)》記者,解決這一問題,都要以三中全會講的全面深化改革為指導(dǎo)思想。
人的城鎮(zhèn)化
北京市現(xiàn)有常住人口2100萬,其中三分之一為外來人口,相當數(shù)量則是從農(nóng)村來的農(nóng)民工。這些農(nóng)民工早已遠離農(nóng)村生活,常年生活在城市,卻不曾真正享受城市居民的福利待遇。由于在城市無法落戶,上千萬的農(nóng)民工,不得不像候鳥一樣,每年在城市和農(nóng)村之間飛來飛去。
在官方統(tǒng)計中,他們是有名無實的城鎮(zhèn)常住人口。根據(jù)中央文件精神,2000年第五次全國人口普查后,進城務(wù)工的農(nóng)民工第一次統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口,中國的城鎮(zhèn)化率也從原來的29%提高到36%。目前城鎮(zhèn)化率為52.57%,但按照戶籍人口來算,目前城鎮(zhèn)化率僅為35%,全國大約有2.3億農(nóng)村人口“被城鎮(zhèn)化”。
城市快速上漲的房價,讓絕大多數(shù)流動人口無法在城市購房,轉(zhuǎn)而只能選擇在租金便宜的城郊租住。由于戶籍制度限制,他們及其隨遷家屬無法在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面,平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。這便是學(xué)者常說的城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。
這種“半城市化”現(xiàn)象,制約了城鎮(zhèn)化對擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級的推動作用。更現(xiàn)實的社會問題是,第二代農(nóng)民工已不再像他們的父輩那樣——年輕時外出打工,年邁時回到農(nóng)村養(yǎng)老。他們寧愿在城市待業(yè)也不愿再回到農(nóng)村,如不解決他們?nèi)谌氤鞘械耐ǖ绬栴},有可能變成社會重大隱患。
推動戶籍制度改革,讓農(nóng)民工盡快落地實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化,是社會各界對城鎮(zhèn)化會議的最大期許。綜合多方信息來看,戶籍改革會有新說法,但是難有“大動作”,預(yù)計本次會議會重申放開中小城市戶籍限制,大城市有條件接納外來人口,特大城市仍以限制為主。
據(jù)悉,今后國家有望全面推行城市居住證制度,并逐步剝離與戶籍掛鉤的基本公共服務(wù)。持證人在就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)、基本醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等方面享受與當?shù)貞艏丝谕却?。上海、深圳等地已有類似探索,采取積分入戶的方式吸納外來人口。
但這種制度安排仍然主要針對外來人口中的高學(xué)歷或高技能人群,暫時不會惠及農(nóng)民工群體。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為,對于城鎮(zhèn)化改革中矛盾較小的問題應(yīng)予優(yōu)先解決。例如,已經(jīng)在城鎮(zhèn)長期定居就業(yè)、舉家遷徙的外來人口,應(yīng)該一次性放開管理壁壘。這樣既可以減少城市戶改壓力,也會由于徹底解決了長期積累的矛盾,獲得這批人對改革的擁護。
一些經(jīng)濟發(fā)達省份,尤其是勞務(wù)輸入大省(市、縣)極力反對戶籍放開改革。因為一旦放開,將稀釋原住居民的社會福利,政府也要承擔巨大改革成本。按照國務(wù)院發(fā)展研究中心三年前的測算,將一個農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市居民的綜合成本約10萬元,轉(zhuǎn)化2.3億農(nóng)民工,意味著需要23萬億元的總成本,誰來承擔?
一位財稅專家說,戶籍制度改革滯后與財稅、土地制度改革不配套有關(guān)系。1994年分稅制改革以后,省以下政府分稅模式未進行調(diào)整,由于進城農(nóng)民轉(zhuǎn)化的成本主要由流入地城市承擔。由于農(nóng)民多半從事第二產(chǎn)業(yè),產(chǎn)生的稅收以增值稅和企業(yè)所得稅為主,而這兩個稅種都要上繳中央,因而地方缺乏為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)的激勵。
政府公共服務(wù)支出與戶籍人口掛鉤,也造成戶籍制度改革進展緩慢。例如,公共安全、教育、文化體育、社會保障、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等管理機構(gòu)的設(shè)立、人員編制、任務(wù)下達、辦公經(jīng)費等支出,均按照城市(或轄區(qū))戶籍人口設(shè)置,這意味著外來人口的增加,并不會對流入地政府財權(quán)帶來增量,當?shù)厝狈恿D(zhuǎn)化、服務(wù)外來人口。
隨著新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃落實,上述問題有望逐步得到解決。按照十八屆三中全會精神,今后將建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制,這解決了流入地政府轉(zhuǎn)化外來人口的激勵機制問題,也為未來城鎮(zhèn)化實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”解決了最大難題。
土地改革分歧仍大
城鎮(zhèn)化規(guī)劃經(jīng)歷了起草、征求意見、完成初稿、反復(fù)修改而成,最終定稿突破性不大,妥協(xié)色彩頗濃。在此期間,各方爭議不斷,政府部門之間也難以就一些敏感問題達成共識。
以土地問題為例,一位知情人士介紹,在規(guī)劃初稿中提出的方案,與國務(wù)院發(fā)展研究中心“383方案”很接近。但是在征求農(nóng)業(yè)、國土、中農(nóng)辦等部門意見時,遭到強烈反對。
“383方案”提出,要構(gòu)建平等進入、公平交易的土地市場。在規(guī)劃和用途管制下,允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場,形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺,建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。
反對聲音主要來自涉農(nóng)部門。這些聲音認為,類似的“激進改革”會讓一些市縣領(lǐng)導(dǎo)高興,因為今后城市建設(shè)用地指標有了著落;也會讓企業(yè)高興,因為可以到農(nóng)村去圈地,城里人可以到農(nóng)村買房;但是對弱勢的農(nóng)民群體來說,卻可能導(dǎo)致很難保護應(yīng)有的權(quán)益。
國務(wù)院發(fā)展研究中心的“383方案”,是有關(guān)機構(gòu)向中央提出建議的一種方案,該方案披露后仍然掀起不小波瀾。例如,方案提出視不同情況補繳土地出讓金,妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問題,這直接帶動了各地小產(chǎn)權(quán)房急速升溫,導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房價上漲驚人。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在解讀三中全會時認為,目前社會上對土改有三個誤讀:一,認為農(nóng)村土地都可以入市,實際上只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以;二,認為土地承包權(quán)可以抵押,實際上土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的是經(jīng)營權(quán),承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押;三,認為宅基地可以自由買賣,實際上農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán),土地則屬于農(nóng)民集體所有。
由于各部門對土地問題的分歧較大,最終在政策上延續(xù)了以往限制禁入、禁出的思路。這也使得城鎮(zhèn)化規(guī)劃中,土地改革難有大的突破。
各地推行城鎮(zhèn)化,還面臨城市建設(shè)用地不足的嚴峻考驗。土地供不應(yīng)求是各級城市管理政府的普遍訴求?!敦斀?jīng)》記者獲悉,河北、吉林等多個省份的住房建設(shè)用地實際供應(yīng)量低于計劃供應(yīng)量的60%,供需之間存在較大差額。實際上,河北等地并非個例,全國各省市幾乎都存在城市用地緊張問題。
地方為了招商引資,卻不得不故意壓低工業(yè)用地價格,工業(yè)用地供應(yīng)相對充足;同時還有一些地方大量土地閑置,土地利用效率不高。城市政府不同的利益動機,造成了土地供求上的不足與閑置同時存在的現(xiàn)狀。
決策層面對這一現(xiàn)實,一直努力尋求新型城鎮(zhèn)化的出路。
有研究機構(gòu)測算,如果按照2020年全國人口14.5億人,城鎮(zhèn)化率達到60%(即城鎮(zhèn)人口8.5億人),城鎮(zhèn)人口中每萬人平均占有0.7平方公里城市建設(shè)用地測算,至少需要新增126萬公頃城鎮(zhèn)建設(shè)用地。
楊偉民11月28日表示,過去城鎮(zhèn)化發(fā)展中,建設(shè)用地使用太多,今后將合理供給城市用地,重點放在提高土地利用效率上,同時要調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu),通過理順價格機制,壓縮工業(yè)用地數(shù)量。
中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然認為,地方政府手中握有包括大量工業(yè)用地在內(nèi)的存量土地,這些土地可以進行更集約化利用,在未來十年持續(xù)獲取土地出讓收益。其中一個關(guān)鍵措施,就是對工業(yè)用地和開發(fā)區(qū)重整,同時騰出空余土地逐漸轉(zhuǎn)化為商、住用地。
“這一措施可以增加住宅用地供給、逐步化解現(xiàn)有城市房地產(chǎn)泡沫,還可為地方政府籌集數(shù)額可觀的土地出讓金和各類房地產(chǎn)開發(fā)稅收,用于地方建設(shè)融資和巨額存量債務(wù)償還?!碧杖徽f。
路徑與選擇
與人的城鎮(zhèn)化相關(guān)的一個爭議是,城鎮(zhèn)化是以發(fā)展大城市還是小城鎮(zhèn)為中心?
在規(guī)劃初稿中,提出以城市群為主體形態(tài),就是要以大城市為依托、以中小城市為重點,逐步形成輻射作用大的城市群,促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。上世紀90年代提出城鎮(zhèn)化政策以來,改革的思路一直是放開中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍,而對省會城市和直轄市進行限制,但現(xiàn)實是,大城市成為外來人口最為聚集的地方。以北京為例,外來人口超過700多萬,上海超過900多萬。
這是中國等級化城鎮(zhèn)管理體制的必然結(jié)果。高級別城市更容易獲取資源,居民會獲得更多的社會福利。但特大城市遭遇的交通擁堵、空氣污染等“城市病”也廣受詬病。
從規(guī)劃早期思路來看,發(fā)展城市群,異地轉(zhuǎn)移型城鎮(zhèn)化思路占據(jù)上風(fēng),后來城鄉(xiāng)差別化協(xié)調(diào)發(fā)展思路被決策層接納。這意味著今后發(fā)展的重點是以縣、市為基礎(chǔ)的就地城鎮(zhèn)化,強調(diào)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)“兩條腿走路”。
在一些業(yè)內(nèi)人士看來,上述分歧中既含有認知的不一,也兼有部門間利益分化,以及中央和地方利益上的不一致。
城鎮(zhèn)化過程中存在一種悖論:推動有就業(yè)的城鎮(zhèn)化才是治本之策,但就業(yè)機會往往集中在大城市,而政策主張中小城市、小城鎮(zhèn)向農(nóng)村人口放開。這就導(dǎo)致外來人口聚集的中小城市實際上不會放開,真正放開的是中西部中小城市,但由于就業(yè)機會少,吸納能力又很有限。
規(guī)劃提出了要產(chǎn)(業(yè))城(鎮(zhèn))融合,但在研究人員看來,資源、資本、技術(shù)、人才流動向大中城市聚集是無法逆轉(zhuǎn)的,同時在中國城市管理體制不改變情況下,行政資源向大中城市聚集,小城市、小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間有限。如果沒有產(chǎn)業(yè)依托,推進有就業(yè)的城鎮(zhèn)化只能是一廂情愿的事。
中國科協(xié)副主席陳章良前不久完成了一份調(diào)研報告——城鎮(zhèn)化過程中如何避免在城市出現(xiàn)“貧民窟”。相關(guān)政策建議已經(jīng)遞交中央決策層。
在陳章良看來,城鎮(zhèn)化的過程中如果政府不作為,就會出現(xiàn)早期的美國紐約、芝加哥等地出現(xiàn)過的貧民窟現(xiàn)象——大量失業(yè)人口慢慢聚集,形成一個沒人做清潔,甚至連警察都不敢進去的貧民聚居區(qū)。
據(jù)不完全統(tǒng)計,目前北京市有50個左右低收入群體聚集區(qū)。在北京人印象中,唐家?guī)X、小月河、肖家河等“蟻族”的聚集地,臟亂差的同時,也潛伏著危險的誘因。
“進城農(nóng)民工沒有工作對城市是一個災(zāi)難,我把它叫做癌癥?!标愓铝颊J為,城鎮(zhèn)化必須和就業(yè)聯(lián)系在一起,讓進城農(nóng)民有工作、有收入,否則城鎮(zhèn)化過程就是空的。
比起“城中村”“貧民窟”等現(xiàn)象而言,政府“人為造城”、強推城鎮(zhèn)化造成的負面影響更大。
過去30多年的城鎮(zhèn)化被認為是一種粗放式的城鎮(zhèn)化,帶來諸多問題。城市化過程中,人口城市化速度慢于空間城市化速度,形成了人口城市化與空間城市化失配現(xiàn)象。一些城市城區(qū)快速擴張,最終淪為無人居住的“鬼城”“空城”。
民建中央副主席辜勝阻認為,城鎮(zhèn)化是把“雙刃劍”,要避免災(zāi)難性后果就要防止政府之手伸得太長、管得太寬,要防止推進速度過快,要防止土地財政依賴,要防止消滅村莊傾向,還要防止大城市病。
規(guī)范規(guī)劃
作為政府職責(zé)之一,城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制已納入法治軌道。但在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中,原有的規(guī)劃暴露出一些值得注意的問題。例如城鎮(zhèn)規(guī)劃理念落后,粗放式“貪大求快”現(xiàn)象突出;城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)容缺乏特色,相鄰城鎮(zhèn)之間缺乏協(xié)作分工;規(guī)劃滯后與隨意修改、違反規(guī)劃的現(xiàn)象同時存在。
中國國際經(jīng)濟交流中心研究員范必認為,目前的城鎮(zhèn)規(guī)劃編制和審核的權(quán)力過于集中。當前城鎮(zhèn)規(guī)劃都要經(jīng)過住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門審核,規(guī)劃編制大都由該部門所屬的少數(shù)幾個城市規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)指定,由于長期由同一支隊伍編規(guī)劃,難免會出現(xiàn)“千城一面”現(xiàn)象。
目前,城鎮(zhèn)規(guī)劃審批權(quán)仍集中于中央部委。截至2012年底,全國有108個大中城市的總體規(guī)劃需經(jīng)國務(wù)院審批才能實施。層層審核、層層報批,審批時間較長,出現(xiàn)規(guī)劃批準滯后于形勢發(fā)展的困境。所以,應(yīng)將城鎮(zhèn)規(guī)劃審批權(quán)應(yīng)部分下放到省級規(guī)劃部門。
范必告訴《財經(jīng)》,城鎮(zhèn)規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接不夠。國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃“三規(guī)”相互關(guān)聯(lián),但是不能相互統(tǒng)一和銜接,致使經(jīng)濟發(fā)展、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標與城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出的空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置上存在重重矛盾。
“我們現(xiàn)在的城市開發(fā)沒有界限,未來一定要劃定,目的是落實用途管制。”楊偉民說,三中全會提出了一個全新的概念——建立空間規(guī)范體系,主要任務(wù)是劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制的界限。在他看來,現(xiàn)在規(guī)劃很多,有的只管地不管人,有的只管GDP、不管什么地方生產(chǎn)GDP,有的只管生態(tài)不管人,所以把這些規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成全國統(tǒng)一、定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。
據(jù)悉,本次城鎮(zhèn)化會議明確,今后在市縣層面要推進“多規(guī)合一”,即一個市一個縣一張規(guī)劃圖,一張規(guī)劃圖管100年。規(guī)劃初稿曾提出要形成20多個城市群的構(gòu)想,在思路調(diào)整之后,明確今后城市布局將按照主體功能區(qū)規(guī)劃確立的“兩橫三縱”的格局,“不再有其他布局了”。
楊偉民注意到,三中全會通過的《決定》洋洋灑灑2萬多字,“堅持、堅定”的字眼很多,“堅定不移”用得很少,但它用在了主體功能區(qū)戰(zhàn)略上。
主體功能區(qū)規(guī)劃有三大空間戰(zhàn)略構(gòu)想,包括要形成“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。規(guī)劃提出,對過度開發(fā)地區(qū)進行優(yōu)化、重整和修復(fù),形成優(yōu)化開發(fā)區(qū);對支撐未來發(fā)展的地區(qū),加大工業(yè)化城鎮(zhèn)化的開發(fā),即重點開發(fā)區(qū)。
楊偉民介紹,提出主體功能區(qū)時,有“9+1”的政策,最關(guān)鍵問題是財稅體制和政績考核。現(xiàn)在限制脆弱的生態(tài)區(qū)和扶貧重點縣取消GDP考核,意味著明年以后將有一半以上的縣不再考核GDP。在錢的問題上,將建立生態(tài)補償制度。
一種較為流行的觀點認為,城鎮(zhèn)化是工業(yè)化進程中的自然結(jié)果,而非一種政策選擇。因而主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的是市場,而不是市長。
楊偉民認為,常住人口的城鎮(zhèn)化率是就業(yè)崗位自然而然的結(jié)果,而不是政府要推的事情。在城鎮(zhèn)化過程中,政府的職責(zé)是推動戶籍人口的城鎮(zhèn)化率而不是常住人口的城鎮(zhèn)化率?!霸诔擎?zhèn)化的過程中,編制好規(guī)劃、提供公共服務(wù)、建設(shè)好基礎(chǔ)設(shè)施、保護環(huán)境,剩下的事情交給市場了?!睏顐ッ裾f。
相關(guān)專題:中國新型城鎮(zhèn)化之路
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