新一輪財(cái)稅體制改革將是下一階段改革的重點(diǎn)。

相比1994年分稅制改革，6月底中共中央政治局審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》在保證中央收入的同時(shí)，重筆闡述了中央和地方在事權(quán)和財(cái)權(quán)以及支出責(zé)任上的關(guān)系，成為當(dāng)下輿論關(guān)注的一個(gè)重要方向。

和分稅制改革一樣，現(xiàn)代財(cái)政制度也面臨著中央和地方的分權(quán)難題，如何處理兩者關(guān)系，是改革成敗的重要一環(huán)。

財(cái)稅界人士普遍認(rèn)為，重構(gòu)中央和地方分成比例或?qū)⒊蔀楦母锏囊粋€(gè)方向。據(jù)悉，目前各省正在測算稅收的分成比例，旨在通過這種測算，調(diào)節(jié)央地之間新的財(cái)政關(guān)系。

央地關(guān)系的重構(gòu)

“事實(shí)上，改革的難點(diǎn)主要是當(dāng)前稅制改革并未完成，特別是‘營改增’的改革對(duì)中央和地方分成會(huì)產(chǎn)生直接影響，在其未完成之前，很難準(zhǔn)確測算央地之間新的分成比例。”中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文坦言。

在他看來，財(cái)稅改革的重點(diǎn)在于調(diào)整中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系。“曾經(jīng)有測算說，增值稅中央和地方75：25的分成比例，在‘營改增’完成后，有可能實(shí)現(xiàn)60：40或者50：50的比例，不過最終仍然要看‘營改增’完成的效果。”

據(jù)悉，2012年我國在上海試點(diǎn)“營改增”，此后，在全國范圍鋪開，按照“十二五”計(jì)劃，明年底營改增將全部完成。

值得注意的是，隨著“營改增”試點(diǎn)的推廣，中央和地方收入發(fā)生變化，如何分配地方財(cái)政收入成為當(dāng)前面臨的緊迫問題。

“雖然現(xiàn)在‘營改增’后減少的稅仍然會(huì)返還給地方政府，從總量上看，目前地方政府因?yàn)槎愔谱兓⑽丛斐韶?cái)政收入的減少，但是隨著改革的不斷深入，中央的返還將不能持久。”東部某地級(jí)市稅務(wù)機(jī)關(guān)人員表示。

對(duì)此，中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院張德勇曾表示，調(diào)整中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系既是重點(diǎn)又是難點(diǎn)，難點(diǎn)在于涉及利益格局的再分配。未來應(yīng)該從兩個(gè)方面來改革以理順中央和地方的收入劃分，即中央應(yīng)當(dāng)上收一部分支出責(zé)任，減輕地方政府的負(fù)擔(dān)，同時(shí)給地方增加一定的財(cái)力。

這和當(dāng)前的改革路徑不謀而合。

十八屆三中全會(huì)明確指出，保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。

6月30日發(fā)布的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》中也明確要求，調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

對(duì)此，財(cái)政部財(cái)科所所長賈康認(rèn)為，賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)限是處理央地關(guān)系的關(guān)鍵。在他看來，科學(xué)安排稅種分享比例，依據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的客觀需要、民生事項(xiàng)的重要程度和社會(huì)公共管理的相關(guān)性等來確定稅種分享，凡與地方民生相關(guān)大、更富地方特性的稅種，應(yīng)增大所在地的分享比例。

在此背景下，新一輪財(cái)稅體制改革預(yù)計(jì)將在2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，又會(huì)存在什么樣的挑戰(zhàn)？

張德勇認(rèn)為，是否能夠如期完成新一輪稅制改革主要取決于政府的執(zhí)行力，1994年稅制改革的完成主要靠的就是中央堅(jiān)定的推動(dòng)。

分稅制的“退出”

事實(shí)上，作為中國財(cái)政體制改革的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，分稅制曾被喻為“中國改革歷程中的經(jīng)典之作”，它不僅結(jié)束1994年之前我國財(cái)政體制搖擺不定的局面，重要的是保證了中央財(cái)政的穩(wěn)定。

從1994年開始，分稅制改革的框架和規(guī)則一直延續(xù)，至今已經(jīng)整整20年的歷史。1994年的分稅制改革，在中央政府與地方政府之間進(jìn)行了事權(quán)與財(cái)權(quán)的重新劃分。

按照分稅制改革方案，中央將稅收體制變?yōu)樯a(chǎn)性的稅收體制，通過征收增值稅，將75%的增值稅收歸中央，地方獲得25%的收益。中央政府負(fù)責(zé)國防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開發(fā)等預(yù)算開支，地方政府負(fù)責(zé)提供普通教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。

在20多年的歷史中，分稅制改革使得中央財(cái)政收入提升到50%以上，但財(cái)政支出不到20%，中央通過轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的方式，對(duì)地方政府保持強(qiáng)有力的控制。

“集中力量好辦事。”是分稅制改革的一個(gè)重要表現(xiàn)。

財(cái)稅人士普遍認(rèn)為，通過分稅制改革的框架，以及一系列改革措施的出臺(tái)，實(shí)際解決了國企三角債、銀行業(yè)面臨破產(chǎn)等一系列難題。

財(cái)政部財(cái)科所研究員趙云旗撰文稱，1994年分稅制改革是改革最全面、規(guī)模最大、范圍最廣的，而且是新中國成立以來一次重大的稅制改革。在收入分配方面，基本理順了分配關(guān)系，扭轉(zhuǎn)了稅收收入占國民生產(chǎn)總值比重下降的局面。

但隨著改革深入，分稅制出現(xiàn)明顯的負(fù)面效應(yīng)，特別是到目前為止，省以下分稅制財(cái)政管理體制不夠完善，這造成地方各級(jí)政府間較少實(shí)行按事權(quán)劃分財(cái)政收支的分權(quán)式財(cái)政管理體制。

賈康認(rèn)為，分稅制改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、土地財(cái)政、“跑部錢進(jìn)”等問題，正是因?yàn)榉侄愔茮]有貫徹到位所致，“分稅制在省以下貫徹遇阻，沒有體現(xiàn)正面的意義”。在此背景下，通過財(cái)稅體制改革，改變央地之間的事權(quán)關(guān)系顯得尤為重要。

未來實(shí)行扁平化財(cái)政關(guān)系，包括在中央、省級(jí)、縣級(jí)的三級(jí)框架里處理好財(cái)政稅收方面深化改革的問題，或?qū)⑹乾F(xiàn)代財(cái)政體制完善分稅制不足之處的一個(gè)方向。

對(duì)此，財(cái)政部部長樓繼偉在提到財(cái)政體制改革時(shí)也表示，財(cái)政改革應(yīng)調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任。