張茉楠

繼8月全國人大通過《新預算法》及頒布《財稅改革總體方案》后，因應(yīng)地方債務(wù)風險的“地方債務(wù)管理新規(guī)”也隨之出臺。新規(guī)的一個“亮點”，是中央政府對地方政府明確“不兜底”。與此同時，在新一輪財政管理體制改革的方案中，對地方債的管理，思路仍然還是采用建立在國家信用基礎(chǔ)上的財政工具。以此觀之，中央政府對地方政府“不救助”仍是一大難題。從現(xiàn)行財政體制框架下看，導致我國政府性債務(wù)擴張的制度根源并沒有根本消除，如何打破地方政府“剛性兌付”是關(guān)鍵。

當前，我國已經(jīng)形成“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔保體系。政府對企業(yè)的支持從過去的直接支持轉(zhuǎn)為擔保或隱性承諾，這些擔保或承諾并未被納入政府預算收支，但卻是一種隱性的預算外開支或責任。近年來，地方政府又通過城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔保各種貸款與債務(wù)，形成了大量的隱性債務(wù)和赤字，這些隱性債務(wù)都沒有納入財政預算管理體系，游離在政策監(jiān)控的范圍之外。

由于財稅體制改革相對比較滯后，地方政府年度預算形式上平衡，不列赤字，實際上大量的政府性債務(wù)在體外循環(huán)?！额A算法》很大程度上被架空，甚至形同虛設(shè)。將目前公開資料所獲得的平臺債務(wù)與地方債務(wù)的平臺債務(wù)比較，我們發(fā)現(xiàn)負有償還責任的地方債務(wù)中主要分項均少于平臺債務(wù)，表明平臺債務(wù)大部分并未納入地方直接債務(wù)，即使考慮或有負債后，大部分的平臺債務(wù)仍游離于地方債之外。

事實上，從顯性債務(wù)視角考察我國政府債務(wù)率，整體上仍處于安全可控水平。按寬口徑測算，我國政府性債務(wù)規(guī)模龐大且隱性化特征十分明顯。數(shù)據(jù)顯示，近10年來我國政府隱性債務(wù)與顯性債務(wù)保持基本同步增長。截至2012年6月末，在82.7萬億元的政府性債務(wù)中，顯性債務(wù)余額占10.2%，隱性債務(wù)占89.8%，顯性債務(wù)與隱性債務(wù)余額之比約為1:9，地方政府隱性負債正成為中國面臨最大的中長期風險之一。

清華大學公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心日前發(fā)布的《2014年中國市級政府財政透明度研究報告》以及“2014年289個城市財政透明度排行榜”顯示，迄今只有14個城市公布了政府性債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)，僅占城市總數(shù)的4.82%，而且絕大部分政府性債務(wù)由市區(qū)縣政府的投融資平臺公司承擔，許多市政府負債水平較高，在主觀上難以披露。

由于利益沖突和體制原因，隱性債務(wù)使用存在透明度低、專業(yè)性差和行政干預的問題，監(jiān)管上存在口徑不一、統(tǒng)計信息缺乏和管理分散等問題，無法對政府性債務(wù)作常規(guī)的統(tǒng)計、監(jiān)測、評估和控制，難以全面掌握政府性債務(wù)真實情況。同時，我國目前還沒有專門的機構(gòu)和標準來統(tǒng)計地方債務(wù)。各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數(shù)量無從知道。這部分藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個未知數(shù)。

地方政府隱性債務(wù)包括三大類：一是地方國有企業(yè)虧損缺口。近年來國有資產(chǎn)管理體制改革使政府和國有企業(yè)之間的關(guān)系有了轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)以全部法人財產(chǎn)對外承擔責任成為獨立的法人實體。但國企改革中仍存在政企不分、政資不分問題，地方政府干預企業(yè)日常經(jīng)營活動有增強的趨勢，國有企業(yè)整體效益和財務(wù)狀況直接影響政府性債務(wù)的形成。二是地方政府的政策性債務(wù)。如地方政府拖欠工程款項的債務(wù)、欠付墊資款未有掛賬的債務(wù)、集資形成的債務(wù)、回購(BT)融資債務(wù)、信托融資債務(wù)。三是地方政府在社會保障資金和住房公積金等方面存在的欠賬，地方金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)及其處置形成的債務(wù)等，這使得相信“地方政府最終會支持融資平臺”，以及“中央政府最終會支持地方政府”成為保證平臺債務(wù)鏈條不斷裂的最重要前提，“剛性兌付”現(xiàn)象因此成了地方債務(wù)治理過程中的痼疾。

因此，守住監(jiān)管底線，通過市場化途徑引導風險釋放，打破地方政府“剛性兌付”就成為必然。雖然在體制上，中央政府對地方政府負有責任，但在經(jīng)濟層面上，中央和地方政府之間處于由中央主導的經(jīng)濟分權(quán)的進程中，地方政府目前已有了較充分的經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)，已有了一定的獨立事權(quán)，中央政府對地方政府債務(wù)不承擔全部責任，已有了體制上的合理性。

中央政府要對地方債務(wù)違約“不救助”、“不兜底”，最核心的是要從體制上切斷信用擔保鏈條，徹底改變以往暗箱操作為特征的債務(wù)解決方式。而對地方政府進行信用評級的前提，正是切斷中央對地方政府的救助，使地方政府擁有獨立的償債能力和信用基礎(chǔ)。此外，較為成熟的債務(wù)監(jiān)管體制， 都有對債務(wù)的透明度要求。如美國、澳大利亞等國都建立了較為完整的地方政府債務(wù)報告制度，地方政府必須將債務(wù)規(guī)模， 舉借數(shù)， 償還數(shù)、利息等信息完整的披露給公眾。因此，下一步我們還需通過完善政府隱性債務(wù)的會計核算、統(tǒng)計報表和審計監(jiān)督，建立政府性債務(wù)規(guī)?？刂萍帮L險預警機制，定期監(jiān)測評估，動態(tài)掌控政府性債務(wù)擴張節(jié)奏和風險敞口，公開政府性債務(wù)信息，進而消除地方政府“剛性兌付”的制度性根源。

(作者系中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員)