智友：前段時間一直在講農(nóng)村集體用地三權，所有權不變，承包權長期不變，現(xiàn)在探討經(jīng)營權可以流轉。新任的中財辦主任韓俊有一篇很長的文章講這個問題。

將來有沒有可能三權分離和流轉變成一個產(chǎn)權層面的流轉，還是說會長期這么下去？  

周其仁：形成政策形成法律是妥協(xié)的結果。集體所有權承包了，當年說有了承包權為什么還要集體呀，按照2002年土地承包權，集體只有一個功能，到期把土地包出去，只有往外包地的事情，別的沒有，開始還說三十年一輪，后來說長期不變，包出去沒你事。

集體是社會主義，把這個廢了怎么行，這個是底線不能動。從根底而言基本管生產(chǎn)，不管銷售、技術投入，這些職能都沒了，經(jīng)濟功能很弱。職能承包給農(nóng)戶，解決了貧困問題，農(nóng)民也歡迎有收入，要把這個政策長期化，十五年、十八年、三十年、長久不變。底下發(fā)生變化，很多農(nóng)民出去打工，他包了土地，但是不用這個地。當時有一個政策叫轉包土地權，我承包這個權包括種、經(jīng)營，也包括不種，讓別人來種，這個權也有了，產(chǎn)生下一個問題，種的農(nóng)民叫什么？上海郊區(qū)很多農(nóng)民不種了，安徽農(nóng)民去種了，叫耕作權或者直接的農(nóng)業(yè)經(jīng)營權。

原來的思路，我有一個承包權，我轉包以后把這個承包權給他，我就放棄了，斷掉了。很多人認為這個不妥當，我出去了，如果外頭沒站住呢，工業(yè)失敗了，打工失敗了，歲數(shù)大了要回來怎么辦？這也引起很多人的憂慮，承包權還不能讓它消失，就形成了你講的三權。

習近平講話就是這個意思，僅僅講耕地，非耕地沒講過。三權分制，集體所有權、農(nóng)戶承包權和實際上種地人的耕作權，三權并立。三個權兩張合同，集體權通過承包合同把土地實際承包交給承包戶，現(xiàn)在承包戶擁有承包權通過轉讓權把耕作土地的實際權利轉給了耕作戶、家庭農(nóng)場合作社、大戶，這就是現(xiàn)在達成一致的意見。三個權兩個合同，之間不受影響。

我到南通問了一個問題，國家農(nóng)業(yè)補貼發(fā)給誰？發(fā)給集體？發(fā)給承包戶？發(fā)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶？他說那個都是有政策的，既不發(fā)給集體，也不發(fā)給種地的人，發(fā)給承包戶，如果承包戶自己種地發(fā)給他，不種地也發(fā)給他，變成一個權利收入。我說農(nóng)業(yè)補貼不是補農(nóng)業(yè)嗎？當時設計的時候多數(shù)承包戶自己在種地，所以補承包戶當時就是補農(nóng)業(yè)。但現(xiàn)在很多承包戶不種地，特別是發(fā)達地區(qū)。上面政策中央農(nóng)補下到戶，怕中間截流，直接打到農(nóng)戶卡上。既然支持農(nóng)業(yè)的這個意圖沒有落實，他說政策文件支持農(nóng)業(yè)全部補貼給承包戶，新增的部分省里補貼、地市的補貼全部給經(jīng)營戶，叫做新出臺的農(nóng)業(yè)支持政策向經(jīng)營大戶傾斜。

挺有意思，這套復雜的體系將來會不會簡單化，只能實踐以后才知道，將來承包戶走的遠遠的，再也不回來了，慢慢可能三權又重新變成兩權，這個可能性也有，還有第二代，第二代不會再回去了。

現(xiàn)在叫股份化設置，也有這個考慮，最后變成一個賬戶，里面多少錢，天南地北可以分到這個錢就行。將來地理上越來越開了，這個沒關系，因為現(xiàn)在制度的安排，第一現(xiàn)在的人要同意，不同意就達不成，第二不要給將來制造障礙。三權兩張合同基本不會有太大障礙。

我們的歷史也很有意思。過去叫田底權、田面權，解放前地主把土地租給你，我是田底權，你是田面權，田面權可以把這個租給下一個人，二地主、三地主、四地主。這是中國形成的一個人口高度密集、土地稀少，再加上工業(yè)化、城市化一起來就會出現(xiàn)的復雜性。上海郊區(qū)很多地主進城了，不在農(nóng)村了，對農(nóng)村那塊的收益不是看的很重，就變成二地主收的租子比真正的地主收的高，而且沒有辦法。他在當年說給你一百斤糧食給我種一年，我交糧食就不能把地拿回去，我可以把這個地租給其他人兩百斤，你知道你也不能直接說這兩百斤我收，你還得租給我，我再租給他，歷史上就發(fā)生這種同樣一塊地好幾層權利。

我在常熟服裝城發(fā)現(xiàn)過類似的例子，房屋出租，十萬一年，過兩年這個市場旺，當年租房的人再把這房租給下一個人三十萬。我是原業(yè)主，知道后不能直接收回來，先付給當年租給十萬的人三十萬，把租地權買回來，同一塊地會切出好多層次。

我的看法，只要有清楚的權利，只要有契約，并且沒有對契約進行太多的限制，總能在供求生產(chǎn)力基礎上找到合適的方式，既不妨礙經(jīng)濟未來發(fā)展，也不會造成吵來吵去打來打去。保證這些制度，無非止住競爭，不要打起來，還有適應未來需要的組織方式不能有障礙，不能說到時候要素的比例變化卡住了，這個不行，這就是成功的制度。

智友：三權兩張合同主要是耕地部分，用途不能改變。

周其仁：用途不能改變，以此為前提。這次深化改革方案把耕地方案做出來，至于建設用地，三中全會決定寫了一句，以用途管制為前提，服從國家規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。方向有了，但是有方向，具體東西沒出來，還要有一個過程。