11月30日，國(guó)務(wù)院法制辦正式發(fā)布《存款保險(xiǎn)條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)稿》），這一醞釀21年的、事關(guān)中國(guó)金融穩(wěn)定和市場(chǎng)化改革的制度終于靴子落地。根據(jù)《條例》，存款保險(xiǎn)實(shí)行限額償付，一旦銀行破產(chǎn)，存款人將根據(jù)自己的存款金額，獲得最高限額為人民幣50萬(wàn)元的償付。這標(biāo)志著之前由國(guó)家對(duì)存款人存款進(jìn)行全額隱形擔(dān)保的時(shí)代即將結(jié)束，存款人的選擇將考驗(yàn)銀行的信譽(yù)和經(jīng)營(yíng)能力，中國(guó)金融的市場(chǎng)化改革往前邁了一大步，同時(shí)也打開(kāi)了金融改革的突破口。

其實(shí)，早在1993年，國(guó)務(wù)院就提出建立存款保險(xiǎn)制度，并在其后進(jìn)行理論研究和制度設(shè)計(jì)，在2007年全國(guó)金融工作會(huì)議上明確提出要建立存款保險(xiǎn)制度，當(dāng)時(shí)由央行和其他部門(mén)代擬的《存款保險(xiǎn)條例》也已經(jīng)提交國(guó)務(wù)院審議。但是隨著2007年底美國(guó)次貸危機(jī)和全球金融危機(jī)的爆發(fā)，政府為了穩(wěn)定起見(jiàn)，將這一條例擱置，直到十八屆三中全會(huì)重新提出建立存款保險(xiǎn)制度，這一事關(guān)中國(guó)金融改革的重要基礎(chǔ)制度才重新啟動(dòng)。

從今日發(fā)布的意見(jiàn)稿來(lái)看，中國(guó)版的存款保險(xiǎn)制度參照了很多發(fā)達(dá)國(guó)家的存款保險(xiǎn)制度，特別是借鑒了美國(guó)的一些經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)早在1933年就已經(jīng)建立存款保險(xiǎn)制度，而在本輪金融危機(jī)爆發(fā)的過(guò)程中，這一制度在維護(hù)金融穩(wěn)定和存款人利益方面發(fā)揮了很大的作用。其中包括強(qiáng)制投保、差別費(fèi)率、最高限額賠付和具有監(jiān)管職能的存款保險(xiǎn)制度等。

首先，在投保方式上，國(guó)際通行的做法有自愿投保和強(qiáng)制投保兩種，中國(guó)臺(tái)灣在上世紀(jì)90年代存款保險(xiǎn)制度實(shí)行之初采取的是自愿投保，后改為全面投保，即強(qiáng)制投保，中國(guó)版存款保險(xiǎn)制度將采取強(qiáng)制投保的方式。《意見(jiàn)稿》第二條明確表示，“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱(chēng)投保機(jī)構(gòu)），應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定投保存款保險(xiǎn)。”，這基本要求現(xiàn)有大小銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)必須按照規(guī)定向存實(shí)行款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)交納保費(fèi)，形成存款保險(xiǎn)基金。

其次，在這一制度在中國(guó)監(jiān)管部門(mén)開(kāi)始醞釀之初就存在一些分歧，主要集中在要不要實(shí)行差別費(fèi)率？存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要不要有一定的監(jiān)管職能？從《意見(jiàn)稿》上看，上述分歧得以落實(shí)，即第九條規(guī)定的“存款保險(xiǎn)費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率構(gòu)成。費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險(xiǎn)基金的累積水平等因素制定和調(diào)整，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。

各投保機(jī)構(gòu)的適用費(fèi)率，由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理狀況和風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素確定。”

國(guó)務(wù)院考慮實(shí)行差別費(fèi)率的主要原因是為了防止金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿绻还芙?jīng)營(yíng)好壞，所有銀行的存款人都能得到同樣的補(bǔ)償，就會(huì)使得部分銀行放松自己風(fēng)險(xiǎn)管理情況，出現(xiàn)“搭順風(fēng)車(chē)”的情況。

即銀行交納費(fèi)用的多少，不僅僅按照存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)定，還要根據(jù)自身的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)情況來(lái)交納。但是《意見(jiàn)稿》里面并沒(méi)有對(duì)基準(zhǔn)費(fèi)率和差別費(fèi)率進(jìn)行明確的說(shuō)明，最終答案還要等條例正式發(fā)布以后才能揭曉。

以美國(guó)1991年出臺(tái)的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司修正法案》，按照銀行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定存款保險(xiǎn)費(fèi)率要求，即采用兩套相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行分類(lèi)，第一個(gè)是按照資本充足水平劃分為5個(gè)等級(jí)：資本相當(dāng)充足、資本充足、資本不充足、資本相當(dāng)不充足、資本嚴(yán)重不充足；第二類(lèi)是監(jiān)管評(píng)級(jí)，即按照銀行的評(píng)級(jí)氛圍A、B、C三個(gè)等級(jí)。通過(guò)以上兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的綜合，金融機(jī)構(gòu)存款保險(xiǎn)費(fèi)用的高低與反映其風(fēng)險(xiǎn)狀況的資本充足率和監(jiān)管評(píng)級(jí)掛鉤，資本充足率和監(jiān)管評(píng)級(jí)越高，所繳納的存款保險(xiǎn)費(fèi)用就越低。反之，金融機(jī)構(gòu)需要繳納的存款保險(xiǎn)費(fèi)用就越高。

在通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)制定繳費(fèi)水平的過(guò)程中，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）也對(duì)這些金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮了監(jiān)管的作用，如果一家銀行出現(xiàn)資本相當(dāng)不充足時(shí)，F(xiàn)DIC可以強(qiáng)制該機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制性的兼并充足，以滿(mǎn)足其資本結(jié)構(gòu)；在其資本嚴(yán)重不足時(shí)，對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制性的破產(chǎn)清算。

在《意見(jiàn)稿》中對(duì)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了明確，其中包括“制定和調(diào)整存款保險(xiǎn)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；確定各投保機(jī)構(gòu)的適用費(fèi)率；依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施和風(fēng)險(xiǎn)處置措施”等。

同時(shí)第十五條規(guī)定“存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全的情形的，可以對(duì)其提出風(fēng)險(xiǎn)警示。”

第十六條規(guī)定“投保機(jī)構(gòu)因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅度下降，嚴(yán)重危及存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全的，投保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)、中國(guó)人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的要求及時(shí)采取補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長(zhǎng)、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。

投保機(jī)構(gòu)有前款規(guī)定情形，且在存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的期限內(nèi)未改進(jìn)的，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以提高其適用費(fèi)率。”

第十七條規(guī)定：“存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)有《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條、第三十九條規(guī)定情形的，可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法采取相應(yīng)措施。”

這些條文賦予了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)明確的監(jiān)管職能，雖然目前條例尚處于征求意見(jiàn)階段，但其強(qiáng)大的監(jiān)管色彩已經(jīng)體現(xiàn)。

在對(duì)存款人的賠付額度方面，《意見(jiàn)稿》進(jìn)行了明確規(guī)定，即存款保險(xiǎn)實(shí)行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬(wàn)元。中國(guó)人民銀行會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。

同一存款人在同一家投保機(jī)構(gòu)所有被保險(xiǎn)存款賬戶(hù)的存款本金和利息合并計(jì)算的資金數(shù)額在最高償付限額以?xún)?nèi)的，實(shí)行全額償付；超出最高償付限額的部分，依法從投保機(jī)構(gòu)清算財(cái)產(chǎn)中受償。

國(guó)務(wù)院在制定賠付額度的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)主要有兩大考慮，一方面要維護(hù)金融穩(wěn)定，另一方面要防止道德風(fēng)險(xiǎn)，如果選擇的賠付額度太低，很多存款大戶(hù)就會(huì)流失，如果賠付額度定的太高，儲(chǔ)戶(hù)就不愿對(duì)銀行做出選擇，達(dá)不到存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的目的，蘊(yùn)藏著道德風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)央行對(duì)于《意見(jiàn)稿》的說(shuō)明，根據(jù)2013年底的存款情況測(cè)算，50萬(wàn)的最高賠付額度可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。這意味著，絕大多數(shù)存款人的存款能夠得到全額保障，不會(huì)受到損失。而且，這個(gè)限額并不是固定不變的，人民銀行會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行（第五條第一款）。

雖然存款保險(xiǎn)制度在賠付額度上照顧了99.63%儲(chǔ)戶(hù)的利益，但是另外不到0.5%的儲(chǔ)戶(hù)的能量往往很大，其利益如果受損，可能會(huì)對(duì)政策表達(dá)不滿(mǎn)。

改革開(kāi)放30多年以來(lái)，中國(guó)金融改革充滿(mǎn)波折，每一次前進(jìn)都阻力重重，歷經(jīng)20年醞釀的存款保險(xiǎn)制度之所以引起廣泛的關(guān)注，不僅僅關(guān)系到中國(guó)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，同時(shí)也為下一步的金融改革找到了突破口，存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)后，利率市場(chǎng)化、民營(yíng)銀行等金融改革難題都會(huì)獲得巨大的政策支持，并隨著存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施迎刃而解。(李磊/文)