李小琳

原標題：【獨家首發(fā)】李小琳委員帶著4份提案參加兩會

3月3日，全國政協(xié)十二屆三次會議在北京召開，全國政協(xié)委員李小琳女士參加會議。

據(jù)記者了解，李小琳委員今年共提交了4份提案，內(nèi)容涉及能源法律法規(guī)體系建設(shè)、發(fā)展集中供熱改善大氣污染、協(xié)同行動突破海上風(fēng)電發(fā)展瓶頸、通過整體上市規(guī)范央企管理運作等。

一、關(guān)于加快完善國家能源法律法規(guī)體系的建議

迎接世界能源革命，全面推進“依法治國”，都要求盡快進一步建立和完善能源法律法規(guī)體系。經(jīng)多年的醞釀，我國已具備較好的基礎(chǔ)加快這一進程；同時，國際上存在先進成熟的經(jīng)驗可資借鑒。

目前，我國能源法律法規(guī)體系存在以下幾個方面的問題。

一、基礎(chǔ)性的《能源法》長期缺位

導(dǎo)致我國能源領(lǐng)域綜合性、全局性、戰(zhàn)略性問題長期依靠各部門的行政協(xié)調(diào)，缺乏法律層面的有效調(diào)整；已有的能源法律法規(guī)之間缺少統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)，存在彼此重疊、標準不一或互相牽制的情況，操作性和執(zhí)行效率受到制約。

二、已有的部分法律內(nèi)容亟需修訂

一些已有的能源法律法規(guī)落后于管理體制和行業(yè)實際的發(fā)展變化，甚至在某些方面限制和阻礙了行業(yè)發(fā)展，或者與WTO能源規(guī)則體系、生態(tài)環(huán)境保護等要求相悖，亟待加以修訂和完善。例如上世紀頒發(fā)的《電力法》，很多條款已經(jīng)落后于行業(yè)實際情況和發(fā)展、改革要求，亟需修訂。

三、一些重要的單行法尚缺失

石油天然氣、原子能、核電、能源監(jiān)管、能源公用事業(yè)等領(lǐng)域還沒有相應(yīng)的能源單行法，能源管理實踐中一些行之有效的成熟政策也不能及時上升為法律和行政法規(guī)。

四、是能源管理行政措施多，市場手段少

我國現(xiàn)行能源法律的規(guī)定普遍比較原則，需要大量行政法規(guī)和行政規(guī)章相配套，才能有效實施；已有的能源管理法律內(nèi)容也多以行政要求為主，市場化的管理手段不多。加之我國能源管理的職能比較分散，能源立法配套銜接不夠，導(dǎo)致我國能源法律法規(guī)可操作性比較差，執(zhí)法和司法困難，降低了法律效力和執(zhí)法效率。

綜上，對于完善國家能源法律法規(guī)體系，有如下建議：

一、加強組織和頂層設(shè)計。建議在國家能源局成立聯(lián)合工作組，在更高層面成立領(lǐng)導(dǎo)小組，做好頂層設(shè)計和部門協(xié)同，與全國人大對口部門確定好“十三五”和中長期能源立法計劃。

二、加強能源法律隊伍建設(shè)和學(xué)科建設(shè)。充分利用高校和智庫力量，深入開展課題研究，培養(yǎng)專門人才。做好國際交流，吸收先進經(jīng)驗。

三、盡快出臺能源母法。盡早完成《能源法》的制定工作，為構(gòu)建金字塔型結(jié)構(gòu)的能源法律法規(guī)體系打下母法基礎(chǔ)，并理順與其他相關(guān)法律法規(guī)體系的關(guān)系。

四、分階段完善能源法律法規(guī)體系。按照十三五和中長期能源立法計劃，制定時間表，做好立改廢，提升實際可操作性、與市場化經(jīng)濟的相適應(yīng)性和對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)性。

二、發(fā)展高效集中供熱促進改善大氣污染

熱電聯(lián)產(chǎn)是先進的能源利用形式，是防治大氣污染的重要手段。據(jù)測算，熱電聯(lián)產(chǎn)與熱電分產(chǎn)相比效率高30％，集中供熱與分散小鍋爐供熱相比效率高50％。眾多小鍋爐幾乎沒有減排措施且低空排放，熱電聯(lián)產(chǎn)采取脫硫、脫硝、除塵且高空排放，煙塵、二氧化硫可減排90%以上，氮氧化物和二氧化碳可減排40%以上，有效改善大氣環(huán)境質(zhì)量。

根據(jù)發(fā)改委能源研究所發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前全國在役工業(yè)燃煤小鍋爐超過60萬臺，還有大量的分散供熱取暖小鍋爐。工業(yè)鍋爐排放的煙塵和二氧化硫分別占全國總排放量的41.6%和22.2%。如果能以高效集中供熱替代小鍋爐，每年可節(jié)約標煤6300萬噸以上，相當于“上大壓小”關(guān)停8000萬千瓦小火電機組，正好與我國已成功實施的火電機組“上大壓小”節(jié)能效益規(guī)模相當，而減排效益則會更大。

一座大中型熱電廠即可有效覆蓋一座中等城市的熱用戶。近年來，隨著長輸熱網(wǎng)（供熱半徑遠大于現(xiàn)行國家標準）技術(shù)不斷進步和成熟，熱網(wǎng)壓降、溫降及總質(zhì)量損耗均優(yōu)于常規(guī)設(shè)計標準，有效供熱半徑已普遍達到20公里以上，為滿足分散熱用戶需求提供了有力支持。

“十二五”期間規(guī)劃拆除小鍋爐5萬臺，但部分地區(qū)執(zhí)行力度不夠，甚至還有新的小鍋爐不斷投入使用，“十一五”及“十二五”10年內(nèi)小鍋爐數(shù)目未減反增10萬臺，嚴重影響高效集中供熱對防治大氣污染潛力的發(fā)揮。

為此，提出以下幾點建議：

一、進一步加大小鍋爐關(guān)停和散燒煤控制力度。參照火電機組“上大壓小”政策，分解下達各地區(qū)關(guān)停小鍋爐的指標，與新上熱電聯(lián)產(chǎn)項目掛鉤。在各地主城區(qū)和新型“城鎮(zhèn)化”示范區(qū)設(shè)置“禁煤區(qū)”。

二、實施小鍋爐關(guān)停綜合激勵政策。包括提供關(guān)停財政補助，開展關(guān)停容量（用煤量）指標有償轉(zhuǎn)讓和污染物排放指標交易。

三、加大能源利用和環(huán)境容量指標考核力度。在“十三五”能源規(guī)劃中，將集中供熱普及率、發(fā)電和集中供熱用煤占比等指標作為重要的約束性能源利用考核指標，同時實施環(huán)境指標考核倒逼。

四、修改供熱半徑國家標準。根據(jù)技術(shù)發(fā)展實際情況，可予以大幅提高。

五、積極推廣有利于熱力用戶開拓的管理模式。實施城市熱力整體規(guī)劃，在供熱有效半徑內(nèi)，實行熱源、管網(wǎng)、換熱站一體化直供到戶的供熱管理體制。

三、協(xié)同行動，突破海上風(fēng)電發(fā)展瓶頸

我國海岸線總長3．2萬公里，其中大陸海岸線1．8萬公里，島嶼海岸線1．4萬公里。近海區(qū)域、海平面以上50米高度風(fēng)電技術(shù)可開發(fā)容量約2億千瓦。近海風(fēng)場的可開發(fā)風(fēng)能資源是陸上的3倍。

與陸上風(fēng)電相比，海上風(fēng)能資源的能量效益要高20%至40%，具有風(fēng)速高、電量大、運行穩(wěn)定、適合大規(guī)模開發(fā)等優(yōu)勢。

我國目前可供集中開發(fā)的清潔能源資源主要包括西南水電、西北風(fēng)電和光伏，這些資源都存在就地消納能力有限、需要遠距離輸送和配套調(diào)節(jié)電源等問題，而海上風(fēng)電靠近負荷中心、不占地、年運行小時長，對電網(wǎng)更“友好”，其技術(shù)性和經(jīng)濟性相比前述資源更具優(yōu)勢；同時，發(fā)展海上風(fēng)電，與我國經(jīng)濟區(qū)域布局，與大力發(fā)展海洋經(jīng)濟、建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略高度一致。

但是，我國海上風(fēng)電要實現(xiàn)全面實質(zhì)性啟動，確保健康有序發(fā)展，還需要重點研究解決以下幾個方面的問題和制約因素：

一、戰(zhàn)略規(guī)劃工作滯后

海上風(fēng)能資源評價工作是制定國家海上風(fēng)電戰(zhàn)略，開展風(fēng)電規(guī)劃、建設(shè)的重要依據(jù)和前置條件。受相關(guān)因素影響，我國近海風(fēng)資源評估工作一直沒有系統(tǒng)開展，造成海上風(fēng)電戰(zhàn)略及項目規(guī)劃工作滯后。

二、核心裝備國產(chǎn)化進程緩慢

海洋環(huán)境遠比陸地環(huán)境復(fù)雜，海上風(fēng)電技術(shù)難度大。雖然我國在整機制造方面取得了較大進展，但核心設(shè)備國產(chǎn)化進程緩慢，國內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新能力不足。

三、開發(fā)協(xié)調(diào)難度大

海上風(fēng)電開發(fā)涉及多個領(lǐng)域，需要海洋、氣象、海事、漁業(yè)、軍事、環(huán)保等有關(guān)部門之間有效協(xié)調(diào)。由于缺少一套科學(xué)、高效的前期工作規(guī)范流程，海上風(fēng)電前期工作存在一定困難。

四、電價和補貼機制仍需不斷優(yōu)化完善

2014年，確定了海上風(fēng)電標桿電價，緩解了電價這個制約因素。但還需要緊密跟蹤發(fā)展形勢，配合電力市場化改革，進一步探索電價形成機制，制定更為科學(xué)合理的電價及補貼政策。

綜上，為突破國內(nèi)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展瓶頸，釋放其成長潛力，確保產(chǎn)業(yè)持續(xù)科學(xué)健康發(fā)展，需要政府相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好以下基礎(chǔ)工作：

一、統(tǒng)一做好資源普查。組織技術(shù)力量，加快近海風(fēng)能資源普查和評價工作，取得科學(xué)開發(fā)建設(shè)海上風(fēng)電項目的基礎(chǔ)資料。

二、出臺國家整體戰(zhàn)略規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮風(fēng)能資源、電網(wǎng)消納能力、受電市場、電網(wǎng)規(guī)劃，制定國家海上風(fēng)電整體戰(zhàn)略，制定近海風(fēng)電發(fā)展專項規(guī)劃，納入“十三五”電力和能源發(fā)展整體規(guī)劃，爭取在“十三五”實現(xiàn)海上風(fēng)電跨越式發(fā)展。

三、協(xié)同技術(shù)攻關(guān)。組織成立聯(lián)合研發(fā)機構(gòu)進行技術(shù)攻關(guān)，加快海上風(fēng)電核心技術(shù)的消化吸收和自主研發(fā)，以及海上風(fēng)電標準體系和認證體系建設(shè)。

四、改進審批機制和電價形成機制。簡化不必要的前期審批程序，制定科學(xué)合理且易于操作的海上風(fēng)電項目前期工作管理規(guī)范。探索研究海上風(fēng)電電價形成機制、財政補貼與電力市場配套機制，逐步實現(xiàn)海上風(fēng)電的商業(yè)化運營。

四、通過加快整體上市推動央企規(guī)范運作

當前，資本市場正處于有利的上升周期，各項改革紅利正在逐步釋放，并得到市場認可。應(yīng)抓住有利時機，加快央企主營業(yè)務(wù)整體上市進程。以整體上市為主要抓手，實現(xiàn)央企混合所有制；充分借助資本市場和社會公眾的力量，推動央企規(guī)范運作，有效提升國有資本的運營效率和企業(yè)活力。

近幾年，我國中央企業(yè)的綜合實力得到了顯著提升，2014年世界500強的排名中，央企共有47家入圍。但我們注意到，在這些入圍中央企業(yè)中，只有個別實現(xiàn)了主營業(yè)務(wù)整體上市；同時，在國資委監(jiān)管的112家中央企業(yè)中，只有74家建立董事會；而且對已設(shè)立董事會的央企，在真正發(fā)揮董事會、監(jiān)事會職能，有效實現(xiàn)規(guī)范化運作方面，還有較大提升空間。

而另一方面，央企上市公司的治理能力和治理水平在近幾年普遍得到很大加強和提高，為逐步實現(xiàn)整體上市打下了良好的基礎(chǔ)。

為此，建議：

一、出臺整體上市指導(dǎo)意見。制定推動央企整體上市的規(guī)劃和指導(dǎo)意見，規(guī)范實施路徑，明確階段目標。對于具備整體上市條件的央企，積極啟動上市進程，及時總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)揮好示范引導(dǎo)效應(yīng)。

二、加快實現(xiàn)央企集團層面的股份制改造。積極引入戰(zhàn)略投資者，實現(xiàn)集團層面投資主體多元化，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。對于已設(shè)立董事會的央企，進一步規(guī)范并充分發(fā)揮董事會的職能；對于尚未設(shè)立董事會的央企，加快推進股份制改造，建立起規(guī)范的治理機制。

三、充分發(fā)揮央企上市公司作用。整合同一集團內(nèi)同一業(yè)務(wù)上市公司，實現(xiàn)一個業(yè)務(wù)板塊一個上市平臺；通過增資擴股、收購資產(chǎn)等方式，把主營業(yè)務(wù)資產(chǎn)全部注入上市公司；進一步整合同一集團不同板塊，最終實現(xiàn)整體上市。

四、優(yōu)化央企上市公司股權(quán)比例。鼓勵企業(yè)交叉持股，強強聯(lián)合，增加公眾持股比例，更好地發(fā)揮市場作用，增加市場的影響力和引導(dǎo)力，提升央企治理規(guī)范程度。

五、激發(fā)央企活力。以推動央企整體上市為契機，完善央企管理機制；符合條件的央企，試行員工持股計劃，有效激發(fā)央企活力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。