一、背景和問題

洞庭湖地跨湖南、湖北兩省，是我國第二大淡水湖、長江重要的調(diào)儲(chǔ)湖泊和國際重要濕地，素有“魚米之鄉(xiāng)”和“天下糧倉”的美譽(yù)，擔(dān)負(fù)著長江流域生態(tài)安全、水安全和國家糧食安全的重大責(zé)任，具有保持江湖水域生態(tài)平衡的重要功能。

但是近年來，洞庭湖區(qū)受江湖關(guān)系、氣候變化和人類活動(dòng)等因素影響，湖泊萎縮、生態(tài)退化問題日益凸顯，統(tǒng)籌湖區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)刻不容緩。

一是湖泊日益萎縮。近10年來，洞庭湖水情變化較大，低枯水位提前，水資源時(shí)空分布不均，入湖水量由多年平均入湖量的2501億立方米減少至2050億立方米，其中松滋、虎渡、藕池三口入湖水量相應(yīng)由846億立方米減少至500億立方米，荊南四河部分河道斷流期超過半年。

二是生態(tài)環(huán)境惡化。湖泊水量減少，湖體自凈能力下降。湖區(qū)農(nóng)藥化肥使用量大，農(nóng)業(yè)源化學(xué)需氧量和氨氮排放量增加，湖體水質(zhì)總體呈中營養(yǎng)狀態(tài)，無法達(dá)到水域功能要求。湖泊濕地萎縮，生物多樣性降低，外來生物入侵日益嚴(yán)重，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水特別是人畜飲水安全受到嚴(yán)重威脅。

三是發(fā)展相對滯后。洞庭湖區(qū)農(nóng)業(yè)比重大，農(nóng)村人口多，“三農(nóng)”問題突出。生態(tài)保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)發(fā)展制約因素多，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不高，地方財(cái)力比較薄弱。湖泊、河州釘螺孳生，血吸蟲病問題仍長期困擾湖區(qū)。湖區(qū)已從歷史上的富庶之地變成發(fā)展較慢、相對落后的地區(qū)。

二、建議和理由

2014年5月12日，國家發(fā)改委印發(fā)《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》的通知。通知指出，指導(dǎo)和推動(dòng)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，是深入實(shí)施促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的重大舉措，對于探索大湖流域以生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展新路徑，促進(jìn)長江中游城市群一體化發(fā)展和長江全流域開發(fā)開放具有重要意義。要認(rèn)真貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的批復(fù)》精神，提高認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)組織，緊密合作、扎實(shí)工作，努力把洞庭湖區(qū)打造成為全國大湖流域生態(tài)文明建設(shè)試驗(yàn)區(qū)、保障糧食安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地、“兩型”引領(lǐng)的“四化”同步發(fā)展先行區(qū)、水陸聯(lián)運(yùn)的現(xiàn)代物流集散區(qū)、全國血吸蟲病綜合防治示范區(qū)，為促進(jìn)中部地區(qū)崛起發(fā)揮典型示范作用。

2014年7月，根據(jù)全國人大代表工作安排，我參加了由湖南省人大常委會(huì)組織的部分全國人大代表專題考察調(diào)研。經(jīng)過三天的實(shí)地走訪考察，對洞庭湖區(qū)的生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀有了更加深刻的認(rèn)識(shí)?？傮w而言，各地和各有關(guān)部門在洞庭湖區(qū)生態(tài)保護(hù)方面做了大量工作。同時(shí)，我們也看到當(dāng)前洞庭湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境仍然比較脆弱，生態(tài)保護(hù)形勢嚴(yán)峻，湖區(qū)百姓的基本生活用水資源的保障仍然存在困難，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾仍然比較突出，總體形勢可以概述為喜憂交集、憂大于喜，問題較多、困難不少。因此，洞庭湖的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償問題必須引起各級政府和湖區(qū)人民的高度重視，建立洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也是一個(gè)必須解決的問題。

要形成有效管用的洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)當(dāng)達(dá)到以下五個(gè)目的。一是以國家補(bǔ)償機(jī)制為主，省里適當(dāng)補(bǔ)助。市縣等基層政府根據(jù)具體情況配套資金投入，同時(shí)積極考慮引入社會(huì)投資、捐贈(zèng)和國際資金，多渠道拓寬資金來源。二是建立國家中央生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，補(bǔ)償老百姓由于生態(tài)保護(hù)帶來的損失。湖區(qū)百姓由于生態(tài)保護(hù)所犧牲的正常的生產(chǎn)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)由國家予以適當(dāng)補(bǔ)償，建議國家建立專項(xiàng)基金，?？顚Ｓ?。三是制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施規(guī)劃，依法補(bǔ)償。要細(xì)化補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)容，特別是明確補(bǔ)償機(jī)制的范圍、對象、數(shù)量、時(shí)間和方式。要研究好“補(bǔ)什么、補(bǔ)給誰、怎么補(bǔ)、補(bǔ)多少、補(bǔ)多久”等問題。建議初期可以先進(jìn)行試點(diǎn)，然后根據(jù)情況逐步擴(kuò)大范圍和數(shù)量。四是通過建立補(bǔ)償機(jī)制，使生態(tài)補(bǔ)償制度化、常態(tài)化、長久化。通過補(bǔ)償機(jī)制可以不斷提高生態(tài)保護(hù)意識(shí)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的制度約束，以此保障各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)措施落實(shí)到位。五是正確處理好生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。要以保護(hù)為主、補(bǔ)償為輔，以保護(hù)為目的，以補(bǔ)償促保護(hù)，最終要實(shí)現(xiàn)洞庭湖碧水藍(lán)天、美景如畫、造福人類的目的。

同時(shí)，建立洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循以下九項(xiàng)原則：一是補(bǔ)償機(jī)制建立工作要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一思想、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一抓落實(shí)?？梢栽谑“l(fā)改委成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，增加相關(guān)職能，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和引導(dǎo)。二是補(bǔ)償機(jī)制要服務(wù)于生態(tài)保護(hù)。三是補(bǔ)償機(jī)制必須優(yōu)先考慮民生，特別是人畜飲水等基本生存保障的項(xiàng)目。四是補(bǔ)償機(jī)制要有利于激勵(lì)當(dāng)?shù)匕傩崭幼杂X地保護(hù)生態(tài)，要有效的正向激勵(lì)機(jī)制。五是補(bǔ)償機(jī)制是國家行為，要以中央為主、地方配套為輔。六是補(bǔ)償機(jī)制要實(shí)事求是，算好賬目。要立足于“先易后難、先少后多、先核心區(qū)后周邊區(qū)、先民生項(xiàng)目后建設(shè)項(xiàng)目”。七是補(bǔ)償機(jī)制要齊心協(xié)力、?？顚Ｓ?，確保資金使用效率和效果。八是補(bǔ)償機(jī)制要加大推動(dòng)湖區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)湖區(qū)人民自力更生，休養(yǎng)生息，營造可持續(xù)的生存發(fā)展環(huán)境。九是補(bǔ)償機(jī)制要強(qiáng)化責(zé)任，形成嚴(yán)肅的問責(zé)考核機(jī)制，對落實(shí)不力的有關(guān)部門和責(zé)任人要進(jìn)行問責(zé)。