程丹/制表翟超/制圖

證券時(shí)報(bào)記者程丹

證券法的修訂完善吸引著市場(chǎng)參與各方的目光。

昨日，證券法修訂草案提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議，投資者關(guān)注的股票發(fā)行注冊(cè)制、建立健全多層次資本市場(chǎng)體系、簡政放權(quán)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等內(nèi)容均在法律制度方面有所涉及。

業(yè)內(nèi)人士指出，此次證券法的全面修訂著力滿足股票發(fā)行注冊(cè)制改革的立法需求，確保重大改革于法有據(jù)，從而更好地發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，確保新股發(fā)行的市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步完善資本市場(chǎng)的融資功能。

股票發(fā)行注冊(cè)制下交易所負(fù)責(zé)審核

修訂草案明確其核心原則為以信息披露為中心，由市場(chǎng)參與各方對(duì)發(fā)行人的資產(chǎn)質(zhì)量、投資價(jià)值做出判斷。

法治是資本市場(chǎng)善治的根基，隨著我國證券市場(chǎng)的快速發(fā)展，改革創(chuàng)新的不斷深入，已實(shí)施9年的現(xiàn)行證券法已難以完全適應(yīng)證券市場(chǎng)發(fā)展的新形勢(shì)，證券發(fā)行管制過多過嚴(yán)、發(fā)行方式單一、證券范圍過窄、市場(chǎng)約束機(jī)制不健全都阻礙了資本市場(chǎng)的健康發(fā)展，證券法的修訂迫在眉睫。

據(jù)了解，此次修訂草案共16章338條，其中新增122條、修改185條、刪除22條。“單從修訂數(shù)量就能看出本次證券法進(jìn)行了全面的改動(dòng)。”英大證券研究所所長李大霄認(rèn)為，只有法治不斷完善，我國資本市場(chǎng)才能在新興加轉(zhuǎn)軌條件下取得長遠(yuǎn)發(fā)展。

針對(duì)市場(chǎng)最為關(guān)注的股票發(fā)行注冊(cè)制改革，此次修訂草案明確其核心原則為以信息披露為中心，由市場(chǎng)參與各方對(duì)發(fā)行人的資產(chǎn)質(zhì)量、投資價(jià)值做出判斷。在注冊(cè)程序方面，取消股票發(fā)行審核委員會(huì)制度，規(guī)定公開發(fā)行股票在交易所上市交易的，由交易所負(fù)責(zé)對(duì)注冊(cè)文件的齊備性、一致性、可理解性進(jìn)行審核，交易所出具同意意見的，應(yīng)當(dāng)向證監(jiān)會(huì)報(bào)送注冊(cè)文件和審核意見，證監(jiān)會(huì)10日內(nèi)沒有提出異議的，注冊(cè)生效。

同時(shí)，取消發(fā)行人財(cái)務(wù)狀況和持續(xù)盈利能力等盈利性要求，細(xì)化參與各方的責(zé)任，發(fā)行人和保薦人要保證注冊(cè)文件的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。

武漢大學(xué)法學(xué)院副院長馮果認(rèn)為，從2000年3月開始我國股票發(fā)行采用核準(zhǔn)制，由證監(jiān)會(huì)對(duì)新股審核把關(guān)，行政干預(yù)過多且主觀色彩濃，市場(chǎng)主體難以做出穩(wěn)定、明確的預(yù)期，造成了市場(chǎng)主體與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的博弈，不利于規(guī)范市場(chǎng)，證券法修訂草案明確要實(shí)行注冊(cè)制，就是把市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，股票發(fā)行數(shù)量與價(jià)格由市場(chǎng)各方博弈，證監(jiān)會(huì)集中精力做好事中事后監(jiān)管，防止在新股發(fā)行中出現(xiàn)的造假行為、利益輸送、財(cái)務(wù)粉飾等情況，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)投資者合法權(quán)益。

此前，證監(jiān)會(huì)主席肖鋼多次明確表示，證券法的修訂是注冊(cè)制實(shí)施的前提。“修訂草案明確了注冊(cè)程序和內(nèi)容，這也就意味著注冊(cè)制的推出有了大致的時(shí)間表。”南方基金首席策略分析師楊德龍預(yù)測(cè)，注冊(cè)制最快將在今年年底實(shí)施，屆時(shí)市場(chǎng)新股供給充足，有利于擴(kuò)大直接融資比重，資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的功能將充分發(fā)揮。

“除了證券法修訂外，注冊(cè)制要實(shí)施還需建立多項(xiàng)配套措施。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授賀強(qiáng)指出，從交易所借調(diào)的預(yù)審員回歸至交易所，所以在審核能力方面不會(huì)有太大的波動(dòng)，主要是發(fā)行制度的改變、交易所的職責(zé)以及對(duì)欺詐發(fā)行公司的懲處都要有相應(yīng)的配套落地措施。

此外，證券法修訂草案還規(guī)定向合格投資者發(fā)行、眾籌發(fā)行、小額發(fā)行、實(shí)施股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃或員工持股計(jì)劃等實(shí)行公開發(fā)行豁免制度，并建立股票轉(zhuǎn)售限制制度，李大霄表示，這些舉措有助于解決資本市場(chǎng)長期存在的大股東套現(xiàn)、“大小非”解禁等難題，符合加強(qiáng)投資者保護(hù)的價(jià)值取向。

健全多層次資本市場(chǎng)構(gòu)建多層次信披制度

建立多層次資本市場(chǎng)信息披露規(guī)則體系將規(guī)范上市公司信息披露，防止企業(yè)在信披方面的不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不規(guī)范。

眾所周知，現(xiàn)行證券法主要規(guī)范交易所市場(chǎng)，對(duì)其他層次市場(chǎng)缺乏明確規(guī)定。此次修訂草案對(duì)多層次資本市場(chǎng)增加了相應(yīng)規(guī)定。

其中，將證券交易場(chǎng)所劃分為證券交易所、國務(wù)院批準(zhǔn)的其他證券交易場(chǎng)所、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的證券交易場(chǎng)所，規(guī)定證券交易所、國務(wù)院批準(zhǔn)的其他證券交易場(chǎng)所可以依法設(shè)立不同的市場(chǎng)層次，設(shè)立公開交易市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，并構(gòu)建多層次信息披露制度，針對(duì)公開發(fā)行的證券、公開發(fā)行豁免注冊(cè)或者核準(zhǔn)的證券和非公開發(fā)行的證券，以及股票為公開交易公眾公司，明確構(gòu)建多層次信息披露制度。

“信息披露是解決資本市場(chǎng)信息不對(duì)稱、規(guī)范市場(chǎng)主體行為、幫助投資者決策的基本制度安排。”楊德龍表示，當(dāng)前，我國資本市場(chǎng)主要實(shí)施的是由現(xiàn)行證券法和上市公司信息披露管理辦法等法律規(guī)章、內(nèi)容與格式準(zhǔn)則等規(guī)范性文件、自律規(guī)則共同構(gòu)成的信息披露制度體系，但隨著多層次資本市場(chǎng)建設(shè)的不斷推進(jìn)，問題也逐漸凸顯。

比如，規(guī)則的整體架構(gòu)和層次有待完善，不同層次規(guī)則之間內(nèi)容交叉重復(fù)、未逐層細(xì)化；同一層次不同規(guī)則之間邏輯不盡一致；擬上市公司信息披露較為全面和具體，而上市后持續(xù)信息披露存在“短板”等。

楊德龍?zhí)岬?，建立多層次資本市場(chǎng)信息披露規(guī)則體系將規(guī)范上市公司信息披露，防止企業(yè)在信披方面的不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不規(guī)范，一旦企業(yè)的信息披露丟三落四、前后矛盾、語言晦澀，影響投資者作出理性決策，監(jiān)管部門就應(yīng)該切實(shí)履行職責(zé)，采取監(jiān)管措施。

李大霄指出，在注冊(cè)制的改革背景下，監(jiān)管層對(duì)信息披露的規(guī)范越來越重視，在淡化財(cái)務(wù)指標(biāo)門檻的同時(shí)，勢(shì)必會(huì)對(duì)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)模式、核心競爭力、風(fēng)險(xiǎn)因素等非財(cái)務(wù)信息披露方面嚴(yán)加把關(guān)，對(duì)于信息審核的關(guān)注要點(diǎn)或以追求完整、全面、前后連貫地反映公司經(jīng)營面貌為標(biāo)準(zhǔn)。

加強(qiáng)投資者保護(hù)新增現(xiàn)金分紅制度

修訂草案還新增了現(xiàn)金分紅制度，明確在尊重公司自治的前提下，要求上市公司在章程中明確現(xiàn)金分紅的具體安排和決策程序。

保護(hù)投資者合法權(quán)益，是資本市場(chǎng)健康運(yùn)行的內(nèi)在要求，也是改革創(chuàng)新和促進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的重要保障。值得一提的是，為增強(qiáng)投資者保護(hù)制度的針對(duì)性，證券法修訂草案專門設(shè)立了投資者保護(hù)專章，系統(tǒng)地規(guī)定了投資者保護(hù)相關(guān)制度。

其中，包括建立投資者適當(dāng)性管理制度，楊德龍指出，近期市場(chǎng)變化，一些不規(guī)范的市場(chǎng)行為有所冒頭，從法律層面來規(guī)范投資者適當(dāng)性管理制度，明確證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)對(duì)于普通投資者應(yīng)負(fù)有的了解客戶、充分揭示風(fēng)險(xiǎn)、銷售匹配產(chǎn)品等三項(xiàng)義務(wù)，把適合的產(chǎn)品賣給適合的人，有助于市場(chǎng)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。

同時(shí)，修訂草案還新增了現(xiàn)金分紅制度，明確在尊重公司自治的前提下，要求上市公司在章程中明確現(xiàn)金分紅的具體安排和決策程序，新增公開承諾履行制度，規(guī)定發(fā)行人、控股股東、實(shí)際控制人等主體作出公開承諾不履行的，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取監(jiān)管措施，給投資者造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海認(rèn)為此舉是保護(hù)投資者利益的最直接表現(xiàn)。他指出，規(guī)定現(xiàn)金分紅制度可有效解決股東大會(huì)失靈的情況，強(qiáng)化對(duì)上市公司實(shí)際控制人、控股股東、關(guān)聯(lián)方等履行承諾行為的監(jiān)管，有助于構(gòu)建誠信市場(chǎng)。

此外，證券法修訂草案還完善了股東派生訴訟和代表人訴訟制度，規(guī)定投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)可以擔(dān)任訴訟代表人。劉俊海表示，近幾年來，上市公司財(cái)務(wù)造假、大股東占用上市公司資源等問題時(shí)有出現(xiàn)，忽視損害了中小投資者的利益。有了代表人訴訟制度，投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)就可以為了投資者的利益而集合多個(gè)投資者提起訴訟，要求侵害投資者權(quán)益權(quán)的企業(yè)賠償損失。

“單打獨(dú)斗的民事訴訟必須創(chuàng)新。”劉俊海指出，投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)提出訴訟不是基于個(gè)人而是集體利益，應(yīng)利用現(xiàn)有的制度資源在資本市場(chǎng)用好代表人訴訟制度。

推動(dòng)證券行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控

為完善證券行業(yè)基礎(chǔ)金融功能，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展，修訂草案做了多處修改，此外，修訂草案還要求完善證券業(yè)務(wù)管理制度。

創(chuàng)新是保持證券行業(yè)活力的重要因素，為完善證券行業(yè)基礎(chǔ)金融功能，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展，證券法修訂草案做了多處修改，增加了證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的組織形式，允許設(shè)立證券合伙企業(yè)經(jīng)營證券業(yè)務(wù)，并將證券投資咨詢機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)顧問機(jī)構(gòu)納入證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的范圍，馮果認(rèn)為，擴(kuò)大證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)范圍有助于行業(yè)規(guī)范，促進(jìn)良性競爭，加快證券行業(yè)并購重組，降低資產(chǎn)管理成本。

“我國證券行業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，經(jīng)營業(yè)務(wù)單一，證券公司競爭多集中在經(jīng)紀(jì)、承銷業(yè)務(wù)方面。”馮果強(qiáng)調(diào)，這是導(dǎo)致我國券商“走不出去”的根本原因，證券法修訂草案鼓勵(lì)行業(yè)創(chuàng)新，有助于推進(jìn)行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，促使券商業(yè)務(wù)從股票、債券市場(chǎng)深入到資本市場(chǎng)，從場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)擴(kuò)展到場(chǎng)外市場(chǎng)，從標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品延伸到非標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，從交易通道轉(zhuǎn)變?yōu)樽鍪猩?，行業(yè)中長期做大做強(qiáng)的可能性增加，對(duì)綜合性的證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)形成提出了要求，行業(yè)將加速分化。

此外，修訂草案還要求完善證券業(yè)務(wù)管理制度，規(guī)定證券承銷、保薦、經(jīng)紀(jì)和融資融券業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)由證券公司、證券合伙企業(yè)經(jīng)營；其他證券業(yè)務(wù)可以由經(jīng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的其他機(jī)構(gòu)申請(qǐng)經(jīng)營，并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，進(jìn)一步優(yōu)化客戶交易結(jié)算資金存管制度、風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的原則和要求，增加信息報(bào)送和披露義務(wù)的規(guī)定，并拓展監(jiān)管措施的適用情形。

楊德龍表示，修訂草案出發(fā)點(diǎn)是推進(jìn)行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，讓創(chuàng)新發(fā)展與合規(guī)風(fēng)控雙輪驅(qū)動(dòng)，發(fā)揮市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，畢竟在證券行業(yè)的急速推進(jìn)中，創(chuàng)新這步棋走出后，風(fēng)控的考量如影隨形，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)控的監(jiān)管力度是創(chuàng)新順利推進(jìn)的保障。

加強(qiáng)事中事后監(jiān)管 證券從業(yè)人員可炒股

修訂草案還調(diào)整取消若干限制性或禁止性規(guī)定，其中包括取消證券從業(yè)人員、監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員買賣股票的禁止性條款，相應(yīng)建立證券買賣申報(bào)登記制度。

轉(zhuǎn)變政府職能、提升監(jiān)管效能是黨中央國務(wù)院的決策部署，在證券法修訂草案中這一改革思路出現(xiàn)在多處修訂內(nèi)容中，主要是減少一批行政許可事項(xiàng)，取消部分限制性、禁止性規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法和法律責(zé)任。

其中，包括取消七類行政許可，如要約收購義務(wù)豁免，境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行上市，證券公司設(shè)立、收購或者撤銷分支機(jī)構(gòu)，變更注冊(cè)資本，變更章程重要條款，在境外設(shè)立、收購或者參股證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)，董事、監(jiān)事任免資格等審批項(xiàng)目等。馮果認(rèn)為，行政許可的取消對(duì)市場(chǎng)主體微觀活動(dòng)的干預(yù)大幅減少，有助于釋放市場(chǎng)活力，更多市場(chǎng)主體有機(jī)會(huì)參與公平競爭，自主創(chuàng)新活力可以充分發(fā)揮。

同時(shí)，修訂草案還調(diào)整取消若干限制性或禁止性規(guī)定，取消證券從業(yè)人員、監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員買賣股票的禁止性條款，相應(yīng)建立證券買賣申報(bào)登記制度，取消證券發(fā)行強(qiáng)制承銷制度，取消除首次公開發(fā)行股票外其他發(fā)行保薦要求等。

劉俊海認(rèn)為，擬允許證券從業(yè)人員參與股票買賣符合國際慣例，堵不如疏，此前我國禁止從業(yè)人員炒股，看似隔離了風(fēng)險(xiǎn)，殊不知仍有部分從業(yè)人員通過各種手段操作股票，堵的效果并不理想，此次修訂草案取消這一規(guī)定，新增了申報(bào)登記制度，讓股票買賣在陽光下運(yùn)行，接受市場(chǎng)監(jiān)督，確保了市場(chǎng)參與主體的權(quán)力公平。

“不過也應(yīng)該建立對(duì)違規(guī)申報(bào)、不如實(shí)申報(bào)等行為的懲處力度。”劉俊海提到

此外，此次修訂草案還在完善短線交易、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等禁止交易行為作出規(guī)定，新增禁止跨市場(chǎng)操縱和利用未公開信息交易制度，加大對(duì)違法行為的處罰力度，探索建立行政和解制度，明確境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行上市實(shí)行備案制或者報(bào)告制，對(duì)境外企業(yè)境內(nèi)發(fā)行證券作出相應(yīng)規(guī)定，完善跨境監(jiān)管合作機(jī)制。