自當選政協(xié)委員以來，全國政協(xié)委員、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明幾乎每年都會提交關于農(nóng)村土地制度改革的提案。

今年“兩會”，蔡繼明共提交了10份提案，其中4份涉及到土地制度改革?！皟蓵逼陂g，蔡繼明就這一問題接受了 《每日經(jīng)濟新聞》(以下簡稱NBD)記者的專訪。

二元結構致農(nóng)民財產(chǎn)權受損

NBD：近年來，農(nóng)民在征地等環(huán)節(jié)遭遇利益損失，甚至引發(fā)一些沖突，這些問題的根源在什么地方？

蔡繼明：根源就在于當前的城鄉(xiāng)二元土地制度。我國憲法規(guī)定：城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同權、同價。

憲法賦予了國有土地所有者對其土地擁有全部產(chǎn)權，而集體土地所有者卻不能買賣其土地，其所有權是殘缺不全的。具體體現(xiàn)在，國有土地使用權可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，而集體土地使用權只能在集體成員內(nèi)部初始配置，并且宅基地使用權不能抵押和轉(zhuǎn)讓，農(nóng)地的承包權也不能抵押，其流轉(zhuǎn)也受到一定限制。

NBD：具體到征地和交易環(huán)節(jié)，這種制度怎樣影響農(nóng)民的財產(chǎn)收入？

蔡繼明：城市化進程中，凡是需要占用農(nóng)村集體土地的，一律采取政府征收的形式變成國家所有，而政府對被征地農(nóng)民的補償，基本是單方面壟斷定價，其水平遠遠低于被征地的真實價值或機會成本，二者的差額被地方政府攫取。

這種征地制度，一方面帶來了城市房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮和城市建設日新月異的變化，使城市居民享受了現(xiàn)代城市的文明，另一方面則剝奪了4000萬失地農(nóng)民平等分享土地增值收益的權利，其中相當大一部分人成為就業(yè)無崗、務農(nóng)無地、社保無份的“三無農(nóng)民”。

此外，《土地管理法》規(guī)定，任何個人和單位從事建設，必須申請使用國有建設用地。農(nóng)民在自己的宅基地上以及村民集體在集體建設用地上建設的住房既不能抵押，也不能向城鎮(zhèn)居民出售，這就堵塞了農(nóng)民增加財產(chǎn)收入的渠道。

應允許集體土地進入市場

NBD：也就是說，行政性征地是造成不平等的一個重要原因，那么能不能取消這一環(huán)節(jié)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地市場？

蔡繼明：這也是我們?nèi)珖f(xié)經(jīng)濟委員會的一個建議，就是希望建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，允許農(nóng)村集體建設用地進入市場，和國有建設用地“同地、同權、同價”。

這就意味著，我們今后的城市建設和工業(yè)化進程如果要占用農(nóng)村土地，就應該允許農(nóng)民集體所有的土地進入市場，不能一律采取政府征收的辦法。

此外，涉及到農(nóng)村集體宅基地的使用權上，應當允許其自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，這并不影響集體土地產(chǎn)權的屬性。

NBD：那是不是意味著小產(chǎn)權房的合法化？

蔡繼明：我認為應該允許小產(chǎn)權房進入市場。小產(chǎn)權房存在的合理性就在于，它以比較低的價格讓城市中低收入階層實現(xiàn)了居者有其屋的夢想，而對于農(nóng)村居民來說，增加了他們的財產(chǎn)收入。

應該有條件地推動小產(chǎn)權房“轉(zhuǎn)正”。即對于建立在農(nóng)村集體建設用地上的小產(chǎn)權房，要承認其合法性；對于非法占用農(nóng)地建設的小產(chǎn)權房，小規(guī)模的要拆除，大規(guī)模的要在補辦手續(xù)并繳納罰金后予以合法化。這方面有很多細節(jié)的東西。

NBD：《土地管理法》正在修訂中，您認為能不能從法律上真正賦予農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地同等的權利？

蔡繼明：這次修訂的結果不好說，但我們也提出了這方面的建議。比如，應當允許集體土地所有權人對自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分(轉(zhuǎn)讓和抵押)的權利。另外在征地制度上，如果農(nóng)村集體及農(nóng)民對補償方案有爭議的，應給予他們提起行政訴訟的權利。在最終裁決做出前，不得實施征地。