本文轉(zhuǎn)載于華爾街日?qǐng)?bào)中文網(wǎng)，作者寇志偉

3月底，中國主要省份和重點(diǎn)城市陸續(xù)出臺(tái)了新一輪房地產(chǎn)調(diào)控措施──“國五條”的實(shí)施細(xì)則。各地細(xì)則普遍被指措辭含糊，在最為關(guān)鍵的二手房買賣20%個(gè)稅如何征收的問題上缺乏可操作的方案。這不禁又讓人想起前國務(wù)院總理溫家寶發(fā)出的“政策出不了中南?！钡目畤@。

新一屆政府上任后，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生和社會(huì)公正作為三大任務(wù)，著力推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能，釋放出了進(jìn)一步推進(jìn)改革的強(qiáng)烈決心。但如何將高層領(lǐng)導(dǎo)的決心和意圖落到實(shí)處，關(guān)鍵在于如何化解地方與中央的利益博弈。

目前，中國中央政府不僅掌握著近五成的國家財(cái)政收入，更通過黨的組織部門決定著地方大員的任免和升遷。理論上，地方政府應(yīng)該是中央政策在地方的執(zhí)行者。但是，實(shí)踐中地方政府對(duì)中央政策的執(zhí)行是有選擇的。一方面，地方政府對(duì)中央刺激經(jīng)濟(jì)的政策，特別是與擴(kuò)大投資規(guī)模相關(guān)的政策十分積極，“跑部錢進(jìn)”和“吻增長”屢見不鮮；另一方面，地方政府對(duì)于中央提出的保障房建設(shè)、戶籍制度改革、環(huán)境保護(hù)等民生問題卻非常消極，飽受批評(píng)。

什么原因?qū)е铝说胤秸c中央政府的利益博弈？普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，1994年分稅制改革后，中央集中了大部分財(cái)權(quán)，但地方政府仍然承擔(dān)著絕大部分民生和公共支出等事權(quán)。由于法律不允許地方政府負(fù)債，地方政府只能被迫尋找新的收入來源，自負(fù)盈虧的財(cái)政體制使地方政府形成了強(qiáng)烈的逐利動(dòng)機(jī)，表現(xiàn)為地方政府運(yùn)作的公司化。

沿著這個(gè)邏輯，理順中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)似乎是化解地方與中央利益博弈的關(guān)鍵所在。十八大報(bào)告也提出，“加快財(cái)稅體制改革，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。這種觀點(diǎn)可能隱含的一個(gè)重要假設(shè)是，在財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的情況下，中央與地方的委托代理關(guān)系就可以得到理順，地方政府就會(huì)由發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。

上述假設(shè)是否成立，取決于地方政府的利益訴求。在精英治國體系下，地方政府的利益訴求很大程度上是地方官員利益訴求的體現(xiàn)。如果地方官員最重要的利益訴求是仕途的發(fā)展，現(xiàn)有的自上而下的問責(zé)體系理論上可以設(shè)計(jì)出一套評(píng)價(jià)考核體系，通過人事的獎(jiǎng)懲、任免保證中央意志在地方得到有效執(zhí)行。郁建興和高強(qiáng)的研究發(fā)現(xiàn)，中央組織部試圖通過完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，推動(dòng)地方政府轉(zhuǎn)變行為模式。但是，在評(píng)價(jià)考核機(jī)制中，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)都是容易度量的“硬”指標(biāo)，而公共服務(wù)和改善民生方面都是難以量化的“軟”指標(biāo)，缺乏客觀的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)確的信息來源。其結(jié)果是，中央很難對(duì)地方官員在公共服務(wù)和改善民生上的政績進(jìn)行衡量，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)仍然在地方官員的考核中占據(jù)主導(dǎo)地位。

此外，從近年來查處的各地官員腐敗案件中不難發(fā)現(xiàn)，地方各類工程項(xiàng)目與官員自身的經(jīng)濟(jì)利益有著千絲萬縷的聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)利益的訴求也是地方官員更關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更熱衷于多上項(xiàng)目的重要原因。

如果無法改變地方官員及地方政府的利益訴求，單純地加大財(cái)政分權(quán)難以從根本上轉(zhuǎn)變地方政府的行為模式。從邏輯上說，在中央集權(quán)體系下“不聽話”的地方政府沒有理由在獲得更多的財(cái)權(quán)后變得“聽話”。加大反腐力度固然可以消除地方官員不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)訴求，但無法徹底解決自上而下考核中的信息不對(duì)稱問題。

筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)變地方官員利益訴求的關(guān)鍵，需要實(shí)現(xiàn)從領(lǐng)導(dǎo)干部“對(duì)上負(fù)責(zé)”到“對(duì)下負(fù)責(zé)”的轉(zhuǎn)變。在“對(duì)下負(fù)責(zé)”的體制下，不需要復(fù)雜的干部評(píng)價(jià)體系，與人民生活密切相關(guān)的就業(yè)、社會(huì)保障、教育、環(huán)境污染和食品安全問題將從無法度量的空洞指標(biāo)變?yōu)樽钪匾暮诵囊罁?jù)。在現(xiàn)有的體制下，加強(qiáng)地方人民代表大會(huì)制度，完善人大對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督職能，是最現(xiàn)實(shí)的解決途徑。

上述分析同樣適用于地方政府債務(wù)問題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，化解地方政府債務(wù)需要“開正路、堵邪路”，即允許地方政府發(fā)行地方政府債券，同時(shí)清理地方融資平臺(tái)，以此達(dá)到地方政府債務(wù)的透明化。筆者認(rèn)為，在缺乏自下而上約束的情況下，“開正路”的同時(shí)未必能夠“堵邪路”。

中國現(xiàn)行的《預(yù)算法》頒布于1994年3月，之所以不允許地方政府赤字和舉債，應(yīng)該與建國以來 “一放就亂，一統(tǒng)就死”的怪圈以及上世紀(jì)90年代初地方投資過熱的現(xiàn)象密切相關(guān)。但如果地方的赤字和債務(wù)水平由中央決定，一旦地方基建所需的資金不能得到完全滿足，還是會(huì)求助于地方融資平臺(tái)。而如果地方的赤字和債務(wù)水平由地方自主決定，就需要一個(gè)功能上更加強(qiáng)化、職責(zé)上更加具體的人民代表大會(huì)制度，而不能完全依靠地方的長官意志。

(本文作者寇志偉是上海重陽投資管理有限公司宏觀分析師。文中所述僅代表他的個(gè)人觀點(diǎn)。)