如何突破部門利益“挾持”改革方案的困局？

要讓改革方案的設(shè)計者未來的地位不定，才有可能在程序上排除利益干擾

“政府部門本應(yīng)有‘壯士斷腕’的決心，但許多部門的意愿卻是‘守土有責(zé)’‘寸權(quán)必爭’?！?/p>

每年的全國兩會都是改革呼聲的爆發(fā)期，中國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，集中暴露了社會公平、收入分配等深層次矛盾，在中國現(xiàn)有治理模式下，民眾將最大的希望寄托于中央政府主導(dǎo)的體制改革，也就是政府職能部門的改革，以此推動整個社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，尤其是利益分配格局的公平。但現(xiàn)實的問題是，“利益部門化”與“改革部門化”的天然矛盾這種改革成效甚微，參與制定改革方案和執(zhí)行改革的政府部門往往通過改革強(qiáng)化自身權(quán)力，于解決社會矛盾無益。

中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長金碚認(rèn)為，在強(qiáng)政府體制短期內(nèi)不會發(fā)生根本改變的情況下，要推進(jìn)市場化的改革，就必須改變“政府部門自己改自己”的現(xiàn)狀，對改革本身的機(jī)制程序進(jìn)行設(shè)計。金碚提出在改革機(jī)制中構(gòu)建“無知之幕”，讓來自政府部門的人士在發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢的同時，與部門利益脫鉤。

《中國經(jīng)營報》：是什么促使你思考中國改革本身的機(jī)制設(shè)計問題？

金碚：首先必須認(rèn)識到，今天我們繼續(xù)推進(jìn)改革的社會基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化：經(jīng)過三十多年經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，在積累了存量巨大的物質(zhì)財富的同時，中國社會也形成了復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)，民眾對公平分配的訴求日益強(qiáng)烈，而且越來越希望自己能夠參與改革設(shè)計和決策。時代背景的變化要求，深化改革需要有更有效的改革機(jī)制。

其次，中國改革目前遇到一個最大的問題，就是部門利益和既得利益的阻礙?；仡櫲甑母母锞蜁l(fā)現(xiàn)，凡是“自己改自己的”，即由政府部門主導(dǎo)自己領(lǐng)域的改革，一般都會以所謂“特殊性”“復(fù)雜性”為理由而偏向或限于停滯，而由非自己行政部門主導(dǎo)的改革大多進(jìn)展順利，成效顯著。比如，之所以工業(yè)領(lǐng)域的改革相對最徹底，就是因為決定工業(yè)體制改革方向的不是工業(yè)部門自己，結(jié)果是政府的工業(yè)管理部門撤銷了，而其他“自己改自己的”政府管理部門的權(quán)力卻強(qiáng)化了，比如發(fā)改委、教育部。這實際上是與減少政府干預(yù)的市場改革方向背道而馳了。因此，要切實推進(jìn)改革，抑制改革過程中政府部門權(quán)力的擴(kuò)張，就必須構(gòu)建有效的制衡機(jī)制。

《中國經(jīng)營報》：前段時間，輿論一直在討論“重建體改委”，由這樣利益中性的部門來推進(jìn)改革。你如何看待這個思路？

金碚：一般來說有兩種有效的改革機(jī)制：一種是由超越集團(tuán)利益而代表社會理性的(利益中性)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)改革；第二種是由各利益集團(tuán)進(jìn)行公平的博弈，通過公共選擇的公平博弈程序做出改革決策，避免公共權(quán)力機(jī)構(gòu)(政府行政部門)在參與改革中發(fā)生牟取(部門甚至個人)私利。

然而，任何的改革設(shè)想都必須在中國的現(xiàn)實國情下實行。中國幾千年來，形成了一個強(qiáng)大的政府行政體系。這一強(qiáng)政府系統(tǒng)是中國的優(yōu)勢，也是中國的問題，優(yōu)勢表現(xiàn)在行政效率比較高，控制力強(qiáng)，問題就是前面說的形成行政權(quán)力的擴(kuò)張慣性，有可能阻礙不利于行政部門自己利益的改革。強(qiáng)政府體制短期內(nèi)難以改變，也就意味著中國不可能完全拋開政府行政部門推進(jìn)改革。

“重建體改委”這樣的“中性”部門是一個思路。但是，它的設(shè)定其實還是沒有跳出行政部門主導(dǎo)改革的窠臼，一旦固化下來，也會形成自己的部門利益，也許又是另一個握有審批權(quán)力的部門。而且，即使它是利益中性的，但問題在于，完全中性的組織往往缺乏信息優(yōu)勢，尤其在具體而微的細(xì)節(jié)改革上。比如，這樣一個獨立中性的部門，如果拋開鐵道部門設(shè)計鐵路領(lǐng)域的改革方案，那么鐵道部門一定會以種種其他人難以爭辯的理由反對這樣的改革方案。而且可以要挾說：如果不按他們的意見辦，就一定會失控、出事、混亂，或者無法執(zhí)行。

這樣改革就陷入了一個矛盾：既不能不讓行政部門參與改革，又不能讓行政部門主導(dǎo)改革。

《中國經(jīng)營報》：如何破解這一兩難境地呢？

金碚：要破解這一難題，我想可以借鑒“無知之幕”的設(shè)想，即讓改革方案設(shè)計者在不知道自己利益所在的條件下進(jìn)行改革方案設(shè)計。也就是既要讓政府相關(guān)行政部門的干部積極參與改革，發(fā)揮他們的高素質(zhì)、有經(jīng)驗和知實情的優(yōu)勢，又要讓他們在參與改革時同部門利益脫鉤。要做到這一點，就要讓改革方案設(shè)計者在不知道自己利益所在的條件下進(jìn)行改革方案設(shè)計，即不知道將來在新體制中自己所處的部門，實際上就是構(gòu)建起改革機(jī)制中的“無知之幕”。最簡單的做法是：從相關(guān)管理部門選調(diào)優(yōu)秀干部，與無直接利益關(guān)系的專家一同組成改革工作機(jī)構(gòu)，制定改革方案。同時，必須明確規(guī)定，在改革方案完成，并通過之后，方案的設(shè)計者不可以再回到原來的單位，而是由組織部來另做重要的任用。中心的意思就是，要讓改革方案的設(shè)計者未來的地位不定，才有可能在程序上排除利益干擾。這樣就既發(fā)揮了行政權(quán)力部門的人才優(yōu)勢、業(yè)務(wù)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢，同時又防止行政部門利用這些優(yōu)勢在改革設(shè)計過程中維護(hù)自身的利益。

《中國經(jīng)營報》：這個改革設(shè)計組織是完全臨時性的？

金碚：對，就具體的工作班子來說，改革方案完成并通過后，它的使命也就結(jié)束了,實際上相當(dāng)于完成了一次立法過程。并且，這個班子只是提出方案，最終還是由中央來決策。但改革的機(jī)制和程序不是臨時性的，而必須是有明確的法律規(guī)定，成為一種必須遵守的規(guī)則。這個機(jī)制就是要保證改革方案形成過程的程序公正性，保證決策部門在審議這個方案的時候不必?fù)?dān)心這里頭是否摻入了部門利益。這樣就以改革程序上的公正性，來確保改革最后結(jié)果的公正性?？傊?，改革的“頂層設(shè)計”首先應(yīng)是關(guān)于改革機(jī)制本身的制度安排和程序設(shè)計。

《中國經(jīng)營報》：這樣的機(jī)制設(shè)計有無先例？

金碚：有可能最好的先例就是美國開國憲法的制定過程了。美國的憲法精神誕生于其統(tǒng)治集團(tuán)形成之前，起草憲法的人當(dāng)時并不知道自己將來在這個體制中的地位，這就可以最大程度地保證憲法精神的超脫性和公正性。正因為這樣，才可能設(shè)計出“把政府關(guān)在籠子里”的制度，連集國家元首和政府首腦為一身的“總統(tǒng)”也受到極大的權(quán)力限制。有些跨國公司在進(jìn)行兼并重組過程中有時也會采取類似辦法，兩個公司都派人來參加新的公司架構(gòu)設(shè)計，設(shè)計方案出來以后，參與設(shè)計的人不能再回到原來的崗位了?？偠灾@個機(jī)制的啟發(fā)來自于《正義論》一書，這本書中講到，只有在你不知道將來在這個體系里自己的位置的情況下，即不清楚自己將來會是統(tǒng)治者(管理者)還是被統(tǒng)治者(被管理者)的時候，才有可能設(shè)計出一個公正的方案。如果你已經(jīng)知道了自己在這個體系里的位置，那在設(shè)計方案中往往是偏向自己利益的。

無知之幕：

在約翰·羅爾斯(John Rawls)的《正義論》中，有一個重要的理論：“無知之幕(Veil of ignorance)?！币馑季褪窃谌藗兩塘拷o予一個社會或一個組織里的不同角色的成員的正當(dāng)對待時，最理想的方式是把大家聚集到一個幕布下，約定好每一個人都不知道自己將會在走出這個幕布后在社會/組織里處于什么樣的角色，然后大家討論針對某一個角色大家應(yīng)該如何對待他，無論是市長還是清潔工。這樣的好處是大家不會因為自己的既得利益而給出不公正的意見，即可以避免“屁股決定腦袋”的情況。