向市場(chǎng)放權(quán) 向社會(huì)放權(quán)

對(duì)話(huà)中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱

十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議從今天開(kāi)始對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行深入探討。作為改革開(kāi)放以來(lái)的第七次大規(guī)模政府機(jī)構(gòu)改革，此次調(diào)整備受矚目。如何看待之前改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)？深化行政體制改革將沿怎樣的思路繼續(xù)推進(jìn)？本報(bào)對(duì)話(huà)了中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱。

上次改革提供了三個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)

記者：為什么要深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變？

汪玉凱：我們的政府架構(gòu)過(guò)去受蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，基本思路就是“條條專(zhuān)政，部門(mén)管理”。有一個(gè)事兒，就要設(shè)一個(gè)部委，所以導(dǎo)致部門(mén)林立。比如建國(guó)后機(jī)械工業(yè)部曾經(jīng)同時(shí)設(shè)過(guò)九個(gè)部，沒(méi)法叫名字就排號(hào)，一機(jī)部、二機(jī)部、三機(jī)部……管常規(guī)機(jī)械的、管武器的、管導(dǎo)彈的……1982年最早改革之前，國(guó)務(wù)院設(shè)了100個(gè)部委，數(shù)量非常大。

這么多的部門(mén)在管理過(guò)程中，免不了發(fā)生職能交叉和重疊，尤其市場(chǎng)化以后受利益驅(qū)動(dòng)，更使問(wèn)題變得非常復(fù)雜。一項(xiàng)決策出臺(tái)極慢，每個(gè)部門(mén)都要在上面“簽字畫(huà)押”，一看這個(gè)決策對(duì)我的部門(mén)不利，就據(jù)理力爭(zhēng)堅(jiān)決抵制。最后的結(jié)果可能是“我讓你一馬，你讓我一馬”，各個(gè)部門(mén)的利益被保護(hù)了，但國(guó)家的利益受損了，行政效率降低了。

深化行政體制改革，在政府部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。使決策、執(zhí)行、監(jiān)管相對(duì)分離，其優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的——減少部門(mén)機(jī)構(gòu)數(shù)量，大大降低行政管理成本；避免政府職能交叉、重疊引發(fā)的政出多門(mén)、多頭管理；防止部門(mén)之間溝通難、協(xié)調(diào)難。

記者：如何評(píng)價(jià)過(guò)去五年的改革成效與經(jīng)驗(yàn)？

汪玉凱：2008年首先在國(guó)務(wù)院推出5個(gè)大部：工業(yè)與信息化部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部等，一年時(shí)間基本就完成了組織形態(tài)上的整合。從2009年開(kāi)始，在地方推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，多數(shù)都是按照五個(gè)大部進(jìn)行相應(yīng)的“對(duì)口”。

就國(guó)務(wù)院來(lái)講，五個(gè)大部從形態(tài)上整合了，但也還有一些問(wèn)題。例如交通運(yùn)輸部，整合了國(guó)家郵政局、國(guó)家民航總局，鐵道部沒(méi)進(jìn)來(lái)。但還是有三條經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)：通過(guò)這次機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，整合了政府的權(quán)力和職能，理順了政府內(nèi)部一些重要關(guān)系；通過(guò)改革，減少了政出多門(mén)、多頭管理；建立起了一些比較明確的政府職能體系。

記者：也有地方出現(xiàn)了具有獨(dú)創(chuàng)性的舉措。

汪玉凱：杭州富陽(yáng)市的機(jī)構(gòu)改革，我認(rèn)為完全是他們獨(dú)創(chuàng)的，總體思路是“神變形不變”。在傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)上面，把各部門(mén)中的相同相近職能梳理出來(lái)，設(shè)立了15個(gè)“半虛化”的專(zhuān)委會(huì)。副市長(zhǎng)兼專(zhuān)委會(huì)主任，相關(guān)局的局長(zhǎng)是專(zhuān)委會(huì)成員，沒(méi)有增加編制。運(yùn)行機(jī)制完全變了，但政府機(jī)構(gòu)一個(gè)都沒(méi)撤銷(xiāo)。

廣東佛山的順德區(qū)，原來(lái)黨政41個(gè)機(jī)構(gòu)，2009年改革中撤并成16個(gè)，黨委6個(gè)，政府10個(gè)。我概括的三句話(huà)是：黨政統(tǒng)籌的組織架構(gòu)——黨委6個(gè)部門(mén)沒(méi)有一個(gè)是獨(dú)立存在的，都和政府業(yè)務(wù)相近的部門(mén)整合到一起。兩個(gè)牌子，甚至三個(gè)牌子一套人馬。決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)——決策上移，強(qiáng)調(diào)科學(xué)民主；執(zhí)行下移，強(qiáng)調(diào)效率；監(jiān)督外移，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立。形成黨政高效一體的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，大大減少部門(mén)之間扯皮、推諉，降低行政成本。順德的改革當(dāng)時(shí)被視作“石破天驚”。

改革是割自己手上的肉，會(huì)有痛苦

記者：從實(shí)際情況來(lái)看，改革的著力點(diǎn)主要體現(xiàn)在哪？

汪玉凱：究竟如何能體現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制約的改革思路？是在政府職能上就有這種分工呢，還是在一個(gè)大部的內(nèi)部設(shè)計(jì)上強(qiáng)化呢？這個(gè)思路的設(shè)計(jì)首先需要清晰。此外，我國(guó)的政府架構(gòu)和聯(lián)邦制國(guó)家有很大差別，整體來(lái)說(shuō)是“上面大，下面小”。中央政府的架構(gòu)完善，到了縣之后，機(jī)構(gòu)設(shè)置總共就十幾個(gè)，肯定是要相對(duì)綜合的，不可能上下完全“對(duì)口”。但對(duì)于上面來(lái)說(shuō)，都希望下面有對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，有自己的“腿”，這樣好指揮，下去也方便。如何解決不同層級(jí)上的政府架構(gòu)、職能銜接，是個(gè)很大難題。

上面所有的機(jī)構(gòu)都在，下面改了之后每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)要應(yīng)對(duì)七八個(gè)部門(mén)，天天連開(kāi)會(huì)都忙不過(guò)來(lái)。所以說(shuō)中國(guó)的機(jī)構(gòu)改革如果沒(méi)有上下聯(lián)動(dòng)，是非常困難的。

改革的核心在于“簡(jiǎn)政放權(quán)”，削減政府權(quán)力，剝奪部門(mén)利益，進(jìn)行業(yè)務(wù)流程的重構(gòu)、再造，減少中間環(huán)節(jié)、層次，建立與外部的協(xié)同、妥協(xié)機(jī)制?，F(xiàn)在最大的問(wèn)題是，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制往往帶有剛性，誰(shuí)也不愿意妥協(xié)。比如對(duì)食品藥品的監(jiān)管，過(guò)去叫“九龍治水”，農(nóng)業(yè)部管、工商管、衛(wèi)生部管，十多個(gè)部門(mén)都有管理職責(zé)。但出了問(wèn)題以后，沒(méi)有人負(fù)責(zé)，“板子”不知道往哪打。2008年確立了食品藥品出了問(wèn)題，衛(wèi)生部要作為牽頭單位，出面來(lái)協(xié)調(diào)，這就建立了一個(gè)食品藥品的協(xié)調(diào)機(jī)制。

記者：改革涉及的人員怎么辦，若不精簡(jiǎn)怎么降低行政成本？

汪玉凱：政府改革是自身舉起刀割自己手上的肉，會(huì)非常痛苦。人員的去留涉及國(guó)務(wù)院的整體安置，是比較敏感的問(wèn)題，這確實(shí)很難。順德改革之后原來(lái)的十幾個(gè)局長(zhǎng)都當(dāng)不成局長(zhǎng)了，都得當(dāng)副手。原來(lái)副局長(zhǎng)都當(dāng)不成副局長(zhǎng)了，局里就設(shè)了“局務(wù)委員”，參與局里的決策，享受副局長(zhǎng)待遇。8個(gè)單位合到一起之后，都向高的看齊，順德的經(jīng)濟(jì)很發(fā)達(dá)，他們用錢(qián)來(lái)“買(mǎi)改革”，用經(jīng)濟(jì)來(lái)化解改革中的阻力，也收到很多成效。此外，改革的重點(diǎn)在于合并職能、整合機(jī)構(gòu)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，并不是單純的撤銷(xiāo)、精簡(jiǎn)人員，要通過(guò)減少政府自身的不必要消費(fèi)甚至浪費(fèi)來(lái)降低行政成本。

政府不能替企業(yè)沖到市場(chǎng)第一線(xiàn)

記者：未來(lái)深化行政體制改革要秉承怎樣的思路和原則？

汪玉凱：首先必須注重政府管理理念的創(chuàng)新，否則很難跳出傳統(tǒng)窠臼。政府不是財(cái)富創(chuàng)造的主體，而是營(yíng)造環(huán)境的主體，政府不能替代企業(yè)去招商引資、沖到市場(chǎng)第一線(xiàn)，政府權(quán)力要受到嚴(yán)格的法律約束。其次，政府規(guī)模應(yīng)與職能相一致，不是越小越好。再有，機(jī)構(gòu)改革要以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)。

應(yīng)該堅(jiān)持三個(gè)原則：合并——對(duì)職能相近、管理分散的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并；調(diào)整——對(duì)職責(zé)交叉重復(fù)，相互扯皮，長(zhǎng)期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整；分散——對(duì)職能范圍過(guò)寬、權(quán)力過(guò)分集中的機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆稚?。逐步建成科學(xué)合理、順暢高效的大部門(mén)行政機(jī)構(gòu)體系。

記者：按這個(gè)原則來(lái)衡量，我國(guó)深化行政體制改革未來(lái)的空間如何？

汪玉凱：盡管我國(guó)人口數(shù)量是非常大的，我覺(jué)得可以比國(guó)外多一些部委，但依然有比較大的改革空間。

對(duì)機(jī)構(gòu)改革本身要進(jìn)行充分論證，注重改革的配套，同時(shí)考慮到事業(yè)單位的改革。中央改革以后，應(yīng)對(duì)地方改革提出比較明確的要求，大體上要有時(shí)間表和思路框架，不能要求下面必須設(shè)置和它對(duì)口的機(jī)構(gòu)，這樣地方才有比較大的探索空間。

親歷

摘掉帽子

換來(lái)效益

第二機(jī)械工業(yè)部、核工業(yè)部、中國(guó)核工業(yè)總公司……工作30多年，武紹棠(化名)的單位換過(guò)三個(gè)頭銜。

1961年，大學(xué)畢業(yè)的武紹棠進(jìn)入第二機(jī)械工業(yè)部，彼時(shí)的“第二機(jī)械工業(yè)部”也是剛剛掛上新牌——1958年，原第一機(jī)械工業(yè)部、第二機(jī)械工業(yè)部和電機(jī)制造工業(yè)部合并為第一機(jī)械工業(yè)部，第三機(jī)械工業(yè)部于是改名第二機(jī)械工業(yè)部。

“一機(jī)部負(fù)責(zé)民用機(jī)械，我們二機(jī)部是核工業(yè)，三機(jī)部是航空……”熟悉那個(gè)年代的武紹棠，至今仍能一一記住這些名字的真實(shí)意義，從第一機(jī)械工業(yè)部到第八機(jī)械工業(yè)部，用現(xiàn)在的眼光看起來(lái)，這樣的設(shè)置雖然過(guò)于繁復(fù)，卻是那個(gè)時(shí)代的印記。

“第一次變化是發(fā)生在改革開(kāi)放以后，二機(jī)部改叫核工業(yè)部，下屬的一些研究院所也有些歸到了中科院等科研單位?！北藭r(shí)的核工業(yè)部已有諸多民用研究。

此后的發(fā)展，武紹棠感覺(jué)到單位機(jī)構(gòu)越來(lái)越臃腫，領(lǐng)導(dǎo)越來(lái)越多，干活的人卻沒(méi)見(jiàn)多出多少：“一開(kāi)始工作是內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，決策過(guò)程很快，任務(wù)就能上馬。可是‘帽子’越來(lái)越大后，什么事都要討論再討論，研究再研究，經(jīng)常都要開(kāi)會(huì)?！?/p>

1988年，核工業(yè)部再次迎來(lái)改革，核工業(yè)部被撤銷(xiāo)，其原有職能劃入新建的能源部，同時(shí)組建了中國(guó)核工業(yè)總公司(現(xiàn)稱(chēng)中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司)，武紹棠又成為中國(guó)核工業(yè)總公司的員工。

“基本是一個(gè)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)一個(gè)分公司，‘帽子’摘掉了，企業(yè)要有效益才行，管理上也更加嚴(yán)格了?！备闹坪蟮暮斯I(yè)總公司，開(kāi)始投入核電站建設(shè)等大規(guī)模建設(shè)，項(xiàng)目越來(lái)越多，企業(yè)規(guī)模也越來(lái)越大：“集團(tuán)的項(xiàng)目很多，效益也非常好。我們年輕時(shí)在外地工作，一天補(bǔ)助3毛錢(qián)，現(xiàn)在的人出差都是飛來(lái)飛去，已經(jīng)沒(méi)法比了?！?/p>

軌跡

國(guó)務(wù)院

歷次機(jī)構(gòu)改革

(1982年以來(lái))

1982年——

歷時(shí)三年，是新中國(guó)成立以來(lái)規(guī)模較大、目的性較強(qiáng)的一次建設(shè)和完善行政體制的努力。國(guó)務(wù)院部門(mén)數(shù)由100減至61，人員編制由5.1萬(wàn)人減至3萬(wàn)人。

1988年——

國(guó)務(wù)院在調(diào)整和減少工業(yè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)方面取得了進(jìn)展，部委由原有的45個(gè)減為41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)從22個(gè)減為19個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減到44個(gè)。機(jī)構(gòu)改革后的國(guó)務(wù)院人員編制比原來(lái)減少了9700多人。

1993年——

國(guó)務(wù)院組成部門(mén)設(shè)置41個(gè)，加上直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)18個(gè)，共59個(gè)，比原有的86個(gè)減少27個(gè)，人員減少20%。改革的一個(gè)重大舉措是，實(shí)行了中紀(jì)委機(jī)關(guān)和監(jiān)察部合署辦公，進(jìn)一步理順了紀(jì)檢檢查與行政監(jiān)察的關(guān)系。

1998年——

國(guó)務(wù)院不再保留的有15個(gè)部、委，新組建的有4個(gè)部、委。更名的有3個(gè)部、委。改革后除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)由原有的40個(gè)減少到29個(gè)。

2003年——

這次改革重大的歷史進(jìn)步，在于抓住當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的突出問(wèn)題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。比如，建立國(guó)資委，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革；建立銀監(jiān)會(huì)，建立監(jiān)管體制；組建商務(wù)部，推進(jìn)流通體制改革；組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，調(diào)整國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)食品藥品安全與安全生產(chǎn)監(jiān)管。

2008年——

裁撤部門(mén)有建設(shè)部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、人事部、勞動(dòng)保障部、國(guó)防科工委。組建部門(mén)有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部。除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)設(shè)置27個(gè)，較之前減少1個(gè)。

(數(shù)據(jù)資料來(lái)源：新華網(wǎng)、人民網(wǎng)[微博](40.00,-0.77,-1.89%))

主筆：魏婧 吳楠