專訪國家信息中心首席經(jīng)濟師范劍平：

在國家信息中心首席經(jīng)濟師范劍平看來，新型城鎮(zhèn)化是改革開放以后城鎮(zhèn)化的第三個歷史階段。

“本來城鎮(zhèn)化全稱應(yīng)該叫農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是人口城鎮(zhèn)化。但是，在過去相當長一段時間里面，我們將之簡化為土地的城鎮(zhèn)化、房子的城鎮(zhèn)化，甚至僅僅是勞動力的城鎮(zhèn)化?！狈秳ζ椒治?。

因此，新型城鎮(zhèn)化面臨兩大挑戰(zhàn)，既要解決已經(jīng)進城農(nóng)民工市民化的問題，也要解決未來農(nóng)村與城市爭奪勞動力的問題?！叭绻粚⒊擎?zhèn)化當投資機會，而不是造福城鄉(xiāng)居民、改變生活方式的過程，投資不能與消費良性循環(huán)，投資將血本無歸?！?/p>

范劍平強調(diào)，新型城鎮(zhèn)化到底讓誰成為其中最大的受益者，這是我們和前面兩個階段城鎮(zhèn)化最本質(zhì)的不同。無論是進城還是留在農(nóng)村，農(nóng)民都應(yīng)該成為最大的受益者，就是說整個城鎮(zhèn)化過程中這個蛋糕大家都可以從中獲利，但是一定首先讓農(nóng)民成為最大的獲益者，大家才能跟著來獲益。

新型城鎮(zhèn)化的背景

《21世紀》：您如何看待我國過去的城鎮(zhèn)化進程？

范劍平：上世紀50年代“大躍進”后期，中國政府發(fā)現(xiàn)如果要工業(yè)化吸引過多人口進城，當時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國民經(jīng)濟水平是很難承受的，由此就開始強制性推行嚴厲的戶籍制度管理。從此，雖然工業(yè)化率不斷提高，但是城鎮(zhèn)化率在相當長一段時間內(nèi)都是原地踏步，甚至還出現(xiàn)過城市居民和知識青年下鄉(xiāng)這種逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。那個年代大家更關(guān)心工業(yè)產(chǎn)品或者工業(yè)增長速度，大家對城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的推動作用是忽略的，這樣的模式使我國城鎮(zhèn)化水平嚴重滯后于工業(yè)化水平，一直到改革開放以后我國重新啟動了城鎮(zhèn)化。

從改革開放到現(xiàn)在，城鎮(zhèn)化進程經(jīng)歷了兩個階段。第一個階段我們叫“離土不離鄉(xiāng)”，當時費孝通等專家總結(jié)“蘇南模式”，提出中國要先走小城鎮(zhèn)化道路試水破冰，通過農(nóng)村小城鎮(zhèn)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，就地解決農(nóng)村的剩余勞動力。這個過程差不多走到上個世紀90年代初。1992年小平南巡講話以后，沿海特區(qū)外向型經(jīng)濟開始有了巨大的發(fā)展，長三角、珠三角等地區(qū)需要大量勞動力，吸引了勞工跨省流動，這時候城鎮(zhèn)化開始進入了第二個階段，農(nóng)民“可以離土又離鄉(xiāng)”但戶籍不變。對跨省轉(zhuǎn)移的農(nóng)民而言，他們打工收入比在農(nóng)村高得多，暫時可以不在乎戶口和社保等與城市勞動力的不同。當時如果硬要去改變戶籍制度才能轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，就不可能在那么短的時間內(nèi)把成本較低的勞動力和國內(nèi)外的資金、技術(shù)在最適合的地區(qū)快速組合在一起，并形成國際競爭力。

過去兩個城鎮(zhèn)化階段是基層積極順應(yīng)歷史潮流，大膽實踐的過程，都在當時對我國經(jīng)濟社會發(fā)展、縮小工業(yè)化與城鎮(zhèn)化差距起到了巨大推動作用。

《21世紀》：到今天，我們的城鎮(zhèn)化達到了一個什么樣的階段？為什么國家要提出新型城鎮(zhèn)化的概念？

范劍平：現(xiàn)在城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了一個新的階段。從城鎮(zhèn)化“量”的角度來看，如果按照一年中超過六個月以上時間在城市居住的標準來算的話，現(xiàn)在農(nóng)民工及其家屬進城的數(shù)量已經(jīng)達到將近2.4億人。

從城鎮(zhèn)化的“質(zhì)”來看，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破50%，但城鎮(zhèn)化水分很高。由于歷史的原因，工業(yè)化先行，城鎮(zhèn)化滯后，那么到如今二者之間的差距有多大呢？2012年末，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_到52.57%，全國人戶分離半年以上人口2.79億人，比上年末增加789萬人。其中流動人口為2.36億人，比上年末增加669萬人，占總?cè)丝诒戎?7.43%，可見城鎮(zhèn)化率有17個百分點為“中國特色”城鎮(zhèn)化，這部分人屬于已經(jīng)成為工業(yè)化不可或缺的有生力量，但在城鎮(zhèn)中沒有取得戶口和社會福利的人口。

現(xiàn)行的將人口一出生就分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍制度受到越來越多的進城農(nóng)民的質(zhì)疑。因為很明顯，雖然城市里同工同酬，大家都依法納稅，但是城市戶口的人就可以從社會保障體系里面得到回報，而農(nóng)民工即便比你城里有些人交稅交得多，也無法享受這套社會保障體系，這種不公正也反過來阻礙了城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展。經(jīng)濟上接納，社會福利上排斥，已經(jīng)開始阻礙我國城鎮(zhèn)化繼續(xù)健康發(fā)展。

這17個百分點是我們的潛力，也是我們進一步推進城鎮(zhèn)化的動力。這是一把雙刃劍，處理好了可以成為有利的因素，從而推動經(jīng)濟進一步快速發(fā)展，但是處理不好，就有可能引起社會不穩(wěn)定，甚至動亂，所以在這樣一個新的歷史時刻，黨中央、國務(wù)院提出新型城鎮(zhèn)化的概念，應(yīng)該說是在審時度勢以后，認為城鎮(zhèn)化不能再按照原來的模式繼續(xù)向前發(fā)展，要在城鎮(zhèn)化模式上繼續(xù)創(chuàng)新。

新型城鎮(zhèn)化的兩大挑戰(zhàn)

《21世紀》：新型城鎮(zhèn)化新在何處？

范劍平：很多人都在追問，新型城鎮(zhèn)化新在何處？對此大家有各種各樣不同的解釋，但大家也有一個共識，那就是真正實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，這是新型城鎮(zhèn)化最核心的內(nèi)容。

本來城鎮(zhèn)化全稱應(yīng)該叫農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是人口城鎮(zhèn)化。但是，在過去相當長一段時間里面，我們將之簡化為土地的城鎮(zhèn)化、房子的城鎮(zhèn)化，甚至僅僅是勞動力的城鎮(zhèn)化。結(jié)果，農(nóng)民工及其家屬無法充分分享城鎮(zhèn)化的好處，由此導致我們國家存在大量的“候鳥人口”。好多農(nóng)民工，尤其是第一代農(nóng)民工，都是單身進城打工，將其老婆孩子父母都留在農(nóng)村，逢年過節(jié)往返于城鄉(xiāng)之間。城鎮(zhèn)化再啟動后30多年已經(jīng)過去了，新一代農(nóng)民工已經(jīng)不能接受這種非常不人道的社會制度安排。新型城鎮(zhèn)化第一步要解決的就是已經(jīng)進城的、將近2.4億農(nóng)民工及其家屬的市民化問題。再者，我們必須看到，農(nóng)村畢竟還有大量的剩余勞動力，這些人的出路，到底是留在農(nóng)村還是去城市，這恐怕也是新型城鎮(zhèn)化下一步必須要解決的。

《21世紀》：新型城鎮(zhèn)化面臨哪些挑戰(zhàn)？

范劍平：我認為主要是兩大挑戰(zhàn)，第一個是已進城農(nóng)民工的市民化。我們現(xiàn)在別光想著對經(jīng)濟利好的這一面，好多人想著可以帶來房地產(chǎn)的發(fā)展，必須看到牽動那種城鎮(zhèn)化模式遺留下的需要償還的歷史欠賬很多。因此，挑戰(zhàn)在于償還歷史欠賬的成本和市民化過程的收益兩者之間存在的很大的不確定性，能否處理好這兩者的關(guān)系對地方政府是一個難題。

我發(fā)現(xiàn)，有好多地方官員的思維轉(zhuǎn)不過來，他們習慣性地考慮，每一個農(nóng)民工市民化要花多少錢。這種算法本身就隱含著一個不全面、不科學的慣性思維。設(shè)想一下，為什么你總是覺得是給農(nóng)民工額外花錢呢。他在城市里面和現(xiàn)有的城市居民同工同酬，同樣交稅款。結(jié)果，有城鎮(zhèn)戶口的，你覺得該給他付出社會保障支出，天經(jīng)地義，那么憑什么給農(nóng)民工花的錢是額外花的呢？這是過去不合理的制度才造成的，你只利用人家勞動力的好處，現(xiàn)在該付出而且必須付出，這是城市化的合理成本，你不能夠拒絕。

同時，我們還要看到第二個大的挑戰(zhàn)，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對人口和勞動力的需求。人口紅利沒有到拐點之前，農(nóng)村中有大量的剩余勞動力，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移剩余勞動力幾乎沒有機會成本，農(nóng)村勞動力閑著也是閑著，進城打工就會增加整體國民經(jīng)濟效率，這是前兩個階段的特征。但是從今往后的情境變了，2012年我國15-59歲勞動年齡人口減少了345萬，也就是說下一個階段，我們再從農(nóng)村往城市轉(zhuǎn)移勞動力時，就有機會成本了，存在著城市和農(nóng)村爭奪勞動力的情況。在這種情況下，我們不能說城市化率提高得越快越好。一味地想提高城鎮(zhèn)化率的速度，將來必定后方失火，導致糧食安全不能保證。

現(xiàn)在，已經(jīng)出現(xiàn)的一部分地區(qū)村莊空心化現(xiàn)象。如果農(nóng)村都是一些老人在種田，將來很多農(nóng)田會因為比較利益的原因被撂荒。如果過快從農(nóng)村中轉(zhuǎn)移出去太多的人口，我們吃糧的人口越來越多，而種糧的人口越來越少，這會引起整個國民經(jīng)濟新的結(jié)構(gòu)失調(diào)。

因此，第二大挑戰(zhàn)不比第一大挑戰(zhàn)小，如何既要保證農(nóng)業(yè)保有必要的青壯年勞動力，同時又能夠繼續(xù)轉(zhuǎn)移剩余勞動力，這里面就涉及城鄉(xiāng)之間比較收益的關(guān)系。過去我們城鄉(xiāng)收入差距超過3倍以上，進城打工無論如何都比在農(nóng)村中收益要高。如果我們長期保持這樣一種狀態(tài)，不試圖去縮小城鄉(xiāng)的差距，人都進城了，那么誰來種這18億畝耕地，這是新型城鎮(zhèn)化在這個階段面臨的巨大挑戰(zhàn)。

農(nóng)民應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化的最大受益者

《21世紀》：那么我們應(yīng)該如何處理好新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系？

范劍平：社會主義新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化，兩者應(yīng)并行不悖，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，才能夠讓未來的發(fā)展取得動態(tài)平衡。

在新農(nóng)村建設(shè)上，過去我們投入不足。未來新農(nóng)村建設(shè)必須要讓農(nóng)民中的一部分青壯年勞力愿意留下來，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主力軍。這就要求我們創(chuàng)造條件，讓留在農(nóng)村的勞動力看到城鄉(xiāng)差距逐步縮小的前景，他們在農(nóng)村種糧也好，養(yǎng)豬也好，其收益是和在城市里面打工相比差距不太大的，這樣他才能安心留在在農(nóng)村。農(nóng)村中的各種為民生服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要逐步改善，讓農(nóng)村居民的生活環(huán)境和享受的公共服務(wù)越來越完善。

十八大報告中提到的新“四化”中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍然是非常重要的命題。好多人對此好像不太理解。我們只有通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才能進一步解放農(nóng)村勞動力，通過制度變革讓農(nóng)業(yè)由原來的一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變成規(guī)?；⑵髽I(yè)化的大生產(chǎn)，才有可能讓我們的農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展，提高土地生產(chǎn)率，提高規(guī)模經(jīng)濟效率，才能夠支撐我們新型城鎮(zhèn)化繼續(xù)向前。

新型城鎮(zhèn)化到底讓誰成為其中最大的受益者，這是我們和前面兩個階段城鎮(zhèn)化最本質(zhì)的不同。無論是進城還是留在農(nóng)村，農(nóng)民都應(yīng)該成為最大的受益者，就是說整個城鎮(zhèn)化過程中這個蛋糕大家都可以從中獲利，但是你一定首先讓農(nóng)民成為最大的獲益者，大家才能跟著來獲益。這是我們跟過去兩個階段可能最大的不同。如果我們能夠把以人為本具體化到城鎮(zhèn)化以農(nóng)民為本，以新市民和新農(nóng)民的利益為本，那么我們新型城鎮(zhèn)化一定會取得成功。

《21世紀》：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇曾經(jīng)建議，在城鎮(zhèn)化的投入問題上能否做一些中央與地方的事權(quán)調(diào)整。比如現(xiàn)在有兩三億的流動人口，這些流動人口的子女教育問題，其事權(quán)能否不讓地方政府承擔而是讓中央政府承擔。對此，您怎么看？

范劍平：這個問題就更復(fù)雜了，中央和地方的財權(quán)、事權(quán)相匹配的財政體制改革，需要進一步深化的空間非常大。我認為，原則應(yīng)該是，地方政府也好，中央政府也好，都不要當城鎮(zhèn)化過程中利益的受益者，政府更多的應(yīng)扮演服務(wù)者的角色，這樣問題就好辦了。

建國60多年以來，我國農(nóng)民用低價農(nóng)產(chǎn)品、低成本勞動力甚至低價土地長期支持工業(yè)化、城市化發(fā)展，到了今天，我國需要城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)了，從各級政府、國有企業(yè)和城市各類單位難道不應(yīng)該掏點錢適當回報農(nóng)民嗎？盡管不要求這個回報一蹴而就，但是各級財政在財力可負擔的情況下應(yīng)該向農(nóng)民傾斜，還歷史欠賬，而且速度越快越好，只有達成這樣的共識才能夠有一個解決問題的基本態(tài)度。