陳錫文于1968年從上海下鄉(xiāng)到黑龍江生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)務(wù)農(nóng)，1978年從黑龍江考入中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系學(xué)習(xí)，1982年畢業(yè)后先后在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所、國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心工作。

20余年來(lái)，陳錫文一直郵輪泄┐寰美礪酆駝策研究，先后發(fā)表論文、研究報(bào)告200余篇，獨(dú)立或者與人合作出版著作10余部，多次獲得“孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎(jiǎng)”。1992年起享受政府投資津貼，1993年在國(guó)務(wù)院研究發(fā)展研究中心被評(píng)聘為研究員?，F(xiàn)在，陳錫文是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任。

陳錫文參與起草了自1980年代中期以來(lái)的大部分關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的中央文件，現(xiàn)在還兼任中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)等多所大學(xué)的教授和博士生導(dǎo)師的職務(wù)。

毋庸置疑，10年的知青生活和近30年在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的研究和工作的重要經(jīng)歷使得陳錫文成為我國(guó)名副其實(shí)的三農(nóng)問(wèn)題專家和權(quán)威。

3月21日，陳錫文出席中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇主辦的長(zhǎng)安講壇，做了題為“城鎮(zhèn)化過(guò)程中的三農(nóng)問(wèn)題”的演講。經(jīng)主辦方授權(quán)，我們整理編輯了此次演講內(nèi)容，以饗讀者。

前幾天，全國(guó)人大選舉李克強(qiáng)同志擔(dān)任國(guó)務(wù)院總理，他就任時(shí)候召開(kāi)了新聞發(fā)布會(huì)，大家都聽(tīng)到了。他講，新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，保住耕地紅線，保障糧食安全，保護(hù)農(nóng)民利益，我覺(jué)得他講了城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，講了在城鎮(zhèn)化中必須注意的三大問(wèn)題，耕地、糧食、農(nóng)民。這個(gè)“三?！?，可以說(shuō)是我們進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須遵循的重大原則。我想結(jié)合已有的城鎮(zhèn)化，當(dāng)前面臨的情況、問(wèn)題和一系列挑戰(zhàn)，講三個(gè)方面的情況和看法，供大家做參考。

城鎮(zhèn)化中的糧

第一點(diǎn)，我覺(jué)得要順利推進(jìn)中國(guó)的城鎮(zhèn)化，必須高度重視糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系。

中國(guó)糧食產(chǎn)量獲得了“九連增”，九年之前，2003年我們的糧食總產(chǎn)量是8614億斤，經(jīng)過(guò)九年的努力，去年的糧食總產(chǎn)量是11791億斤，年度的產(chǎn)量提高了3177億斤。這是非常非常了不起的事情。但是很多人也在問(wèn)，一方面是“九連增”，一方面是以糧食為首的一些重要農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量卻在不斷地增加，這到底是怎么回事？

我想原因非常復(fù)雜：隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展，糧食的用途多元化，比如說(shuō)很多能源產(chǎn)品就來(lái)自于糧食，有了新的需求；很多化工產(chǎn)品來(lái)自糧食，也有新的需求，還有其他各種各樣的原因。我想這個(gè)原因還可以再去分析，因?yàn)橹v到今天這個(gè)題目，所以我就扣著這個(gè)題目講了，城鎮(zhèn)化是對(duì)糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品需求快速增長(zhǎng)的一大原因。

中國(guó)農(nóng)民在農(nóng)村也要吃，進(jìn)城也需要吃，但是吃法不一樣。首先進(jìn)城農(nóng)民工的收入要高很多，其次在進(jìn)城之后生活方式改變了很多，都得買(mǎi)。如果在家里，村邊、地頭、房前、屋后都可以種點(diǎn)瓜果蔬菜，養(yǎng)點(diǎn)雞，基本上把吃的問(wèn)題解決了，進(jìn)了城就沒(méi)有了，必須全都買(mǎi)。而買(mǎi)呢，跟在農(nóng)村的消費(fèi)結(jié)構(gòu)也不一樣。一方面，城鎮(zhèn)居民比農(nóng)民的口糧消費(fèi)要低，2011年大概農(nóng)民的人均消費(fèi)成品糧為120公斤，城鎮(zhèn)居民低1/3，約為80公斤。但是其他消費(fèi)的所有農(nóng)產(chǎn)品，城市居民都明顯高于農(nóng)民。新鮮蔬菜高出28%，食用植物油高出24%，肉類包括豬、牛、羊肉三大肉類合在一起大概城市居民比農(nóng)民高出56%，家禽高136%，禽蛋高87%，水產(chǎn)品要高出兩倍以上。你可以想象，大批的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)以后，它的消費(fèi)結(jié)構(gòu)是向城市看齊的。

城鎮(zhèn)化無(wú)非就是兩個(gè)最大的東西，一個(gè)是大量的農(nóng)民要進(jìn)城，第二是收入水平會(huì)大幅度提高。因此城鎮(zhèn)化也意味著對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求會(huì)有更大的漲幅。從目前的實(shí)際情況看，中國(guó)的農(nóng)業(yè)在眼前實(shí)際上還趕不上需求的快速增長(zhǎng)，因此進(jìn)口在明顯增長(zhǎng)。放在城鎮(zhèn)化面前的第一大任務(wù)就像克強(qiáng)總理講的那樣，新型城鎮(zhèn)化必須與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，如果那塊跟不上，可以想象城里的食品價(jià)格一定會(huì)居高不下，甚至有些產(chǎn)品價(jià)格會(huì)飆升，就會(huì)使得相當(dāng)一部分進(jìn)了城的人生活不下去，那這些人可能就不得不退回去。所以第一個(gè)問(wèn)題我想講的就是在城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，必須高度重視中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

中國(guó)農(nóng)業(yè)已經(jīng)很不容易了，我們現(xiàn)在18.2億畝的耕地，在全球230億畝耕地里不到9%，但是我國(guó)現(xiàn)在13.5億以上的人口在全世界70多億人口里面大約占到19%，我們現(xiàn)在產(chǎn)的11790億斤糧食已經(jīng)超過(guò)了5.8億噸的水平，大概在全球25億中的糧食產(chǎn)量來(lái)說(shuō)占到22%，可以算一下這個(gè)賬，不到9%的地，19%的人口，擁有了全球22%的糧食。這是中國(guó)農(nóng)業(yè)迄今為止已經(jīng)創(chuàng)造的奇跡，但是它現(xiàn)在還滿足不了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求的快速增長(zhǎng)，所以必須加大力度推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

城鎮(zhèn)化中的地

第二個(gè)我想講一講城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問(wèn)題。這是個(gè)很糾結(jié)人的事，到處都反映強(qiáng)烈，覺(jué)得中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地矛盾非常突出?，F(xiàn)在各種各樣的議論，各種各樣的辦法，各種各樣的試驗(yàn)層出不窮，這當(dāng)然是個(gè)好事，百家爭(zhēng)鳴嘛，事兒就不怕議，越議越清楚，但是現(xiàn)在這么多紛繁復(fù)雜的觀點(diǎn)也說(shuō)明土地問(wèn)題的復(fù)雜。

怎么解決好這個(gè)問(wèn)題？我想至少我們面臨著五個(gè)方面的具體問(wèn)題。

第一個(gè)是關(guān)于土地的私有屬性和公共屬性的問(wèn)題。

每天打開(kāi)報(bào)紙，翻開(kāi)各種各樣的經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志，都能看到關(guān)于土地制度改革的文章和言論，一般都表達(dá)對(duì)當(dāng)前中國(guó)土地制度的不滿意，指出需要進(jìn)行改革，我也贊成，而且覺(jué)得確實(shí)到了下大力氣推進(jìn)土地制度改革的時(shí)候了。但是我也發(fā)現(xiàn)土地制度本身其實(shí)是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。

任何國(guó)家只要講土地制度有兩個(gè)基本的問(wèn)題。一個(gè)是土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，怎么去清晰產(chǎn)權(quán)，怎么去保障產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)利，這是土地制度必須考慮的一大基本問(wèn)題。第二大問(wèn)題就是，由于土地是有限的，由于土地的利用不僅僅關(guān)系到土地的權(quán)益人，而且關(guān)系到社會(huì)公眾，所以世界各國(guó)的土地制度一定還有一個(gè)重要任務(wù)，叫做“用途管制”。你的地不假，怎么用不完全由你自己說(shuō)了算，這就是土地制度的復(fù)雜性。

我跟很多人討論的時(shí)候，他們沒(méi)有后面那層概念，他們只強(qiáng)調(diào)保障土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益。似乎是我的，怎么用就由我說(shuō)了算。講到后面一層的時(shí)候，有的朋友就不理解，管制，不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)了嗎？其實(shí)你到最發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家去看看，到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最完善的國(guó)家去看看，土地的用途管制比我們不知道要嚴(yán)多少了，地是你的，怎么用，得聽(tīng)規(guī)劃的。舉個(gè)不恰當(dāng)?shù)睦?，比如說(shuō)剛才我進(jìn)來(lái)車(chē)很多，停車(chē)場(chǎng)很難找。這跟車(chē)一樣，車(chē)自己買(mǎi)的，你作為所有者也好、占有者也好，你的合法權(quán)益國(guó)家必須保障，誰(shuí)無(wú)緣無(wú)故侵犯你的車(chē)的權(quán)利，那就要受到法律懲處。但是你的車(chē)，你絕沒(méi)有權(quán)利想怎么開(kāi)就怎么開(kāi)，你只要上路就不能逆行、闖紅燈、超速，所以車(chē)的市場(chǎng)發(fā)育是靠這兩個(gè)規(guī)則去做的。同樣的，一個(gè)土地市場(chǎng)的發(fā)育，必須有這兩個(gè)規(guī)則相平衡。

我感覺(jué)到現(xiàn)在大家對(duì)于土地制度的討論有一點(diǎn)偏頗，比較多地著眼于土地權(quán)益人的權(quán)利，為什么會(huì)這樣？我想這有歷史的原因和現(xiàn)實(shí)的原因。我們過(guò)去太不注重對(duì)權(quán)益人的保護(hù)。失地農(nóng)民得不到法律的補(bǔ)償，長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)沒(méi)有保障，城市里面居民的房屋被征收也有這樣的問(wèn)題，反映出來(lái)一個(gè)突出問(wèn)題是公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵犯過(guò)多。所以矯枉就會(huì)過(guò)正，于是更多的人去談?wù)撛趺幢Ｕ贤恋貦?quán)益人的權(quán)利。

所以從這個(gè)角度去看，討論土地制度的改革，不管將來(lái)方向怎么樣，甚至把它改成私有制——其實(shí)到國(guó)外去，到發(fā)展中國(guó)家、到發(fā)達(dá)國(guó)家去看，私有制是一個(gè)基本現(xiàn)象，基本都是私有的——但私有了就不需要用途管制了嗎？同樣需要。

土地權(quán)益人的權(quán)益和政府對(duì)土地的用途管制，這兩種權(quán)益的平衡，就是私權(quán)和公權(quán)之間的平衡，它又需要一個(gè)非常重要的條件，就是規(guī)劃必須是科學(xué)的、合理的、公開(kāi)的、透明的。因?yàn)槿藗兌际歉鶕?jù)規(guī)劃來(lái)確定土地的用途，從而決定土地的價(jià)值。

在現(xiàn)代社會(huì)中，土地的價(jià)格在相當(dāng)大程度上具有規(guī)劃性。一道紅線劃下來(lái)，這兒的土地不許用于建筑，只能用于農(nóng)作。農(nóng)地賣(mài)一千遍，規(guī)劃不改，還是農(nóng)地，價(jià)格的升值便是有限的。但是，過(guò)去根本就不能用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，完全是不毛之地，規(guī)劃下來(lái)可以搞建設(shè)，馬上土地價(jià)格就不知道翻了多少倍。因此，規(guī)劃是在現(xiàn)代社會(huì)中決定土地價(jià)格的一個(gè)非常重要的東西。這么重要一個(gè)東西怎么來(lái)決定，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)廣泛地征求社會(huì)意見(jiàn)來(lái)決定。

在2006年，我專門(mén)到美國(guó)和加拿大考察土地制度，從征地到規(guī)劃到物業(yè)稅都考察。我到美國(guó)西雅圖的一個(gè)縣里具體看他規(guī)劃的形成和規(guī)劃的分批過(guò)程。我了解到，最好的土地，如果作為農(nóng)地來(lái)賣(mài)的話，5000美元一英畝(約合6畝地)，但是如果作為建設(shè)用地，底價(jià)20萬(wàn)美元，相差40倍。所以這樣的利益關(guān)系格局要讓少數(shù)人來(lái)搞，那這個(gè)社會(huì)非出大問(wèn)題不可。當(dāng)?shù)卣呛芮宄?，?qǐng)了各個(gè)方面的專家來(lái)制定一個(gè)初始的規(guī)劃，制定出來(lái)之后放在縣議會(huì)的大廳，公布兩個(gè)月以上任何人都可以來(lái)提意見(jiàn)，最后由議會(huì)投票決定，一旦投票決定這就成為了事實(shí)。

所以我想，當(dāng)前關(guān)于土地制度的討論非常熱烈，我覺(jué)得對(duì)推進(jìn)中國(guó)土地制度的改革非常必要。但是我想提醒一下，在討論土地制度的過(guò)程中，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)界，既要看到土地的一般商品屬性，還要看到土地作為一種非常特殊的自然資源，它必須受到用途管制的管理，這兩者不能偏廢。

土地制度中討論得比較多的第二個(gè)問(wèn)題就是土地的征收，這是被詬病最多的一個(gè)制度。大家打開(kāi)《土地管理法》看看第47條，這是改了3次之后才改成這樣的。它規(guī)定，農(nóng)民得到的土地的各種名目的補(bǔ)償，最高限額是這塊土地被征收之前，平均3年年產(chǎn)出的30倍，中國(guó)種糧食的土地最好可以打1噸糧，按照這樣來(lái)算，1噸糧2000斤，按照現(xiàn)在的平均價(jià)格算，大概是2500元。30倍就是75000元。如果是農(nóng)地，以它的原用途來(lái)征收，按照現(xiàn)有的法律最多補(bǔ)你這么多，但實(shí)際上很少有農(nóng)田能夠達(dá)到這個(gè)水平，大部分農(nóng)民只能補(bǔ)到兩三萬(wàn)元。兩三萬(wàn)怎么能保證他的生活水平不下降？怎么能保證他長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障？所以這樣的征地制度詬病很多。很多人批評(píng)侵犯了農(nóng)民權(quán)利，要求改革征地制度，于是很多人提出來(lái)能不能讓農(nóng)民的土地直接進(jìn)入建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)。

這就必須聯(lián)系剛才講的第一點(diǎn)，用途管制。即使將來(lái)實(shí)現(xiàn)了某些土地可以不向農(nóng)民征收，但并不是說(shuō)農(nóng)民自己想拿地進(jìn)入市場(chǎng)就可以進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)入建設(shè)用地必須符合規(guī)劃，不符合規(guī)劃進(jìn)去就不行。也有人說(shuō)，這種做法是不是對(duì)農(nóng)民的所有權(quán)或者農(nóng)村集體所有權(quán)的歧視，我覺(jué)得并不是，這是用途管制，在全世界都是一樣的，在農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的美國(guó)也是一樣，農(nóng)場(chǎng)地那么多，但是政府只批準(zhǔn)在你自有的土地上建生產(chǎn)生活必需的自用建筑。如果說(shuō)我在農(nóng)場(chǎng)上蓋一個(gè)旅館，那完全是另外一碼事，審批制度就不一樣了。所以，我想即使是我們有朝一日實(shí)現(xiàn)土地不通過(guò)政府而由農(nóng)民直接拿它進(jìn)入市場(chǎng)，和開(kāi)發(fā)商交易，你還是要清楚，絕大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)不了市場(chǎng)，因?yàn)橐?guī)劃不允許。

土地不同的用途決定它的價(jià)格。我經(jīng)常在報(bào)紙上看到一些農(nóng)民的抱怨。前兩天“地王”一畝地賣(mài)出了多少錢(qián)，征了我的地才補(bǔ)給我多少錢(qián)，所以農(nóng)民就很氣。但是實(shí)際問(wèn)題是什么呢？“地王”往往是出在商貿(mào)用地或者住宅用地，所以它的價(jià)格高。所以在城市大規(guī)模擴(kuò)張過(guò)程中，大面積地征收土地，要綜合性地規(guī)劃，一定要形成對(duì)農(nóng)民土地征收的綜合區(qū)片價(jià)格?，F(xiàn)在，要想征個(gè)地蓋寫(xiě)字樓，老百姓愿意給；要征地修馬路，他就不愿意給。所以就面臨這樣一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。其實(shí)在這個(gè)階段，這些都是要征收的。所以只有統(tǒng)一征收過(guò)來(lái)，才可能做綜合性規(guī)劃，才可能最后確定綜合性的區(qū)片規(guī)劃。一對(duì)一的對(duì)著你的地用途是什么，有的人就可以暴富，有的人不僅拿不到錢(qián)，可能還要倒貼。所以在這個(gè)過(guò)程中，基本采取區(qū)片征收的辦法。比較典型的像韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣，都經(jīng)歷這個(gè)過(guò)程，而且還在進(jìn)行中。這樣就是為了形成合理的規(guī)劃，為了能夠產(chǎn)出綜合區(qū)片地價(jià)。但是要有個(gè)底線，價(jià)格基本上要跟市場(chǎng)價(jià)差不多，要保證農(nóng)民生活水平不下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。農(nóng)村土地被征收為城市建設(shè)用地的過(guò)程，是一個(gè)富裕農(nóng)民的過(guò)程，這事就好辦。

所以征地制度要不要改，我覺(jué)得要改，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也要改，但是怎么改是個(gè)問(wèn)題。農(nóng)地經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)轉(zhuǎn)化建設(shè)用地之后，它的增值受益部分到底怎么分配是一個(gè)問(wèn)題，改革用地制度也是一個(gè)問(wèn)題。

如果老是以超低價(jià)格向工業(yè)企業(yè)供地，那我們培育不出好企業(yè)來(lái)。工業(yè)企業(yè)第一拼命壓低地價(jià)，第二拼命要土地的規(guī)模越大越好，因?yàn)椴恢靛X(qián)當(dāng)然越大越好。但是如果將來(lái)城市發(fā)展了，過(guò)去的開(kāi)發(fā)區(qū)慢慢變成市區(qū)，要調(diào)整規(guī)劃，你想把地再拿回來(lái)，這個(gè)代價(jià)就不得了。所以我也接觸過(guò)一些企業(yè)，他們不管生意能不能賺錢(qián)，反正地拿住了就保證不會(huì)賠錢(qián)，這個(gè)是主要的。因此，超低價(jià)格的工業(yè)用地，對(duì)于工業(yè)的轉(zhuǎn)型非常不利，培育不出具有世界一流競(jìng)爭(zhēng)性的企業(yè)。

所以征地制度一定要改，而且要從兩頭改，既要改征地，還要改用地。

第三點(diǎn)就是農(nóng)村集體建設(shè)用地問(wèn)題，這也是當(dāng)前理論界、學(xué)術(shù)界討論的一大熱門(mén)話題。因?yàn)槭裁茨?？所有的城?zhèn)，沒(méi)有一個(gè)地方不在喊，給我的指標(biāo)不夠。給我的指標(biāo)不夠怎么辦呢？又沒(méi)有人敢擅自亂占耕地來(lái)弄，于是都把眼光轉(zhuǎn)向了農(nóng)村集體建設(shè)用地，各種各樣的辦法都有。增減掛鉤、地票等等，由于時(shí)間關(guān)系我不展開(kāi)說(shuō)了。那么這件事到底可為不可為？就是拿農(nóng)民的集體建設(shè)用地來(lái)發(fā)展城鎮(zhèn)，農(nóng)村把指標(biāo)賣(mài)給你，或者我的土地直接給你用。

這里面涉及到一個(gè)很大的問(wèn)題，農(nóng)村集體建設(shè)用地，在我們國(guó)家它是一個(gè)法定概念，法定的內(nèi)涵是什么呢？就是經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，利用自己所有的土地，建設(shè)自己使用的建筑，這叫農(nóng)民集體建設(shè)用地。要義就是兩個(gè)，土地是自有的，建設(shè)是自用的，這叫農(nóng)民集體建設(shè)用地。

那么，現(xiàn)在我看到很多人都在談，農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但是流轉(zhuǎn)這個(gè)概念好像很含混，不知道它到底是什么意思。它的意思就是給人家用，但給人家用的話，自有、自用的概念就打破了。自有、自用的概念就不存在，那么農(nóng)村集體建設(shè)用地本身它就不存在。

現(xiàn)在指標(biāo)不夠是肯定的，怎么去解決？我覺(jué)得通過(guò)認(rèn)真研究之后，該改的法律得改，但是如果大家研究討論出，這個(gè)法律是不能改的，那一定要糾正錯(cuò)誤，違法的現(xiàn)象決不能長(zhǎng)時(shí)間、大面積存在。而我們出的問(wèn)題恰恰在這里，以改革的名義，讓違法的現(xiàn)象長(zhǎng)時(shí)間、大面積存在，農(nóng)村集體建設(shè)用地就是這樣。

我剛才講了，自有、自用的概念打破，那么誰(shuí)都可以來(lái)用農(nóng)村的集體建設(shè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地本身就沒(méi)有這個(gè)概念了，跟我們講的建設(shè)用地就是一個(gè)概念了。那么，再以后，農(nóng)民還可不可以申請(qǐng)?jiān)谧杂型恋厣辖ㄔO(shè)自用建筑呢？這就是個(gè)大問(wèn)題，如果你又允許它以后還是可以，那么你等于是把前門(mén)打開(kāi)，后門(mén)也打開(kāi)了。同時(shí)，最根本的是，原來(lái)自有、自用的農(nóng)村集體建設(shè)用地現(xiàn)在變成不只本地人連外地人也可以用了。那么，我申請(qǐng)去農(nóng)村買(mǎi)地蓋房行不行？我自己買(mǎi)農(nóng)民的住宅行不行？這一系列問(wèn)題都會(huì)出來(lái)。所以這件事情關(guān)系很大，不得了。但是現(xiàn)在，各地都在轟轟烈烈推行，因?yàn)檫@件事情對(duì)農(nóng)民、對(duì)政府都兩全其美。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，額外得到了建設(shè)用地。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這個(gè)地本來(lái)不值錢(qián)，因?yàn)樗?guī)劃是自有自用，你要賣(mài)你只能本村賣(mài)，在本村人人都有宅基地，我干嘛要買(mǎi)你的。外村的人不能買(mǎi)，現(xiàn)在一弄，光一個(gè)指標(biāo)就值十幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)元，農(nóng)民也愿意，于是如火如荼。大家到各地農(nóng)村都能看到，現(xiàn)在這樣子的供地不光是城市開(kāi)發(fā)的，你到村里去看，也是開(kāi)發(fā)得轟轟烈烈。

這是關(guān)于中國(guó)土地管理制度中非常大的一件事情。從全世界范圍內(nèi)看，農(nóng)村在理念上和規(guī)劃上，它就不是搞建設(shè)的地方。因此農(nóng)村的建設(shè)就是自有、自用，這在全球都是一樣的。人家比我們管得嚴(yán)的多，無(wú)論到歐洲、日本，還是到美國(guó)。我坦率地說(shuō)，農(nóng)民家里要給小狗蓋個(gè)房子都得報(bào)批。我講這些是為了說(shuō)明什么呢？就是說(shuō)明咱農(nóng)村搞建筑堅(jiān)持自有、自用的原則是非常重要的，一旦突破這個(gè)原則，農(nóng)地是守不住的。錢(qián)多了的人是要逃離城市的。美國(guó)為什么城鎮(zhèn)化走到后來(lái)郊區(qū)化？因?yàn)槌鞘锌諝獠缓茫瑩頂D，交通不便，什么問(wèn)題都來(lái)了，他愿意出去。像我們國(guó)家就這么點(diǎn)地，這么多人，你如果在農(nóng)村的建設(shè)放棄了自有、自用的原則，對(duì)整個(gè)國(guó)家的土地制度管理將危害無(wú)窮。

第四點(diǎn)，農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)制，這也是一個(gè)爭(zhēng)論很大的問(wèn)題。已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家都告訴我們一個(gè)基本規(guī)律，農(nóng)業(yè)是最適合家庭經(jīng)營(yíng)的一個(gè)產(chǎn)業(yè)。道理講起來(lái)太復(fù)雜，我這里就不講了，你只要去看事實(shí)，那么你一定會(huì)得出這個(gè)結(jié)論。凡是不搞家庭經(jīng)營(yíng)的地方，不僅現(xiàn)代農(nóng)業(yè)干不成，連傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)都走不下去。我們的人民公社就是這樣，前蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊就是這樣。農(nóng)業(yè)和別的產(chǎn)業(yè)最大的不同是什么呢？就是它的產(chǎn)品全部都是有生命的東西，是活的東西。而這個(gè)特性在其他產(chǎn)業(yè)里是沒(méi)有的?；畹臇|西，有生命的東西它是有需求的，而且每時(shí)每刻生長(zhǎng)的每一個(gè)階段它的需求都是不一樣的。農(nóng)業(yè)，就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)絕大部分的產(chǎn)品，尤其是種植業(yè)的產(chǎn)品，它是在大自然、大地里頭生長(zhǎng)的。而自然環(huán)境每時(shí)每刻又都在變化，所以農(nóng)業(yè)是個(gè)極其復(fù)雜的生產(chǎn)，為什么呢？它兩個(gè)變量是活動(dòng)的。氣候環(huán)境是天天在變化的，而莊稼、畜禽是天天在變化的。你怎么伺候好它？這是農(nóng)業(yè)中必須解決的一個(gè)大問(wèn)題，也是農(nóng)業(yè)非常難實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化的一個(gè)崗位。工業(yè)中很多問(wèn)題解決了，流水線、5分鐘你做不下來(lái)，你就不合格，工資就沒(méi)了。這個(gè)產(chǎn)品到流水線下線了，檢驗(yàn)人員在那，不注意檢查，不合格，返工，扣工資，這都清楚。農(nóng)業(yè)上不這樣，種子種下去了，種的對(duì)不對(duì)，下沒(méi)下功夫，得長(zhǎng)出來(lái)才知道，長(zhǎng)出來(lái)了一看不行，返工，那就是明年，節(jié)氣過(guò)了嘛。你種下去了，中間的管理、施肥、鋤草等等這些不是你在管，不是你從頭管到底，最后這產(chǎn)品不好，誰(shuí)的責(zé)任？沒(méi)人承認(rèn)的。你也找不出來(lái)是誰(shuí)，于是人們就想到一個(gè)辦法，從種子到收，就他一個(gè)人管，就好辦了。一個(gè)人管是什么呢？一個(gè)人管就是到家庭。所以到了家庭，農(nóng)民就不用監(jiān)督，他一定盡心盡力自己干，因?yàn)槲壹业牡胤N我家的糧，不用人來(lái)管。但是，如果農(nóng)民意識(shí)到這個(gè)地不是我的，打的糧不是我的，我一定給你出工不出力，你拿我沒(méi)啥辦法。人民公社搞不好就是這個(gè)原因。現(xiàn)在很多人講家庭這不好那不好，要搞公司制。我告訴你，要是公司制行了，美國(guó)老早就不搞家庭制了。為什么最發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)家仍然要保持農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)，它自有它的道理。我們不要在這些方面自作聰明，自作聰明最后帶來(lái)的后果是非常嚴(yán)重的。

當(dāng)然，家庭不是萬(wàn)能的，美國(guó)農(nóng)業(yè)之所以能搞得好，很重要的原因，除了堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)之外，它有非常完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，給它物質(zhì)、技術(shù)和指導(dǎo)。

第五個(gè)問(wèn)題，就是理論界、學(xué)術(shù)界、實(shí)際部門(mén)非常關(guān)心的土地金融問(wèn)題。說(shuō)白了就是農(nóng)地能不能抵押，這個(gè)事從一般道理講是不可能的。我們的法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民的宅基地使用權(quán)不能用于抵押。但現(xiàn)在農(nóng)民希望能抵押，很多銀行業(yè)也希望，我看到銀監(jiān)會(huì)專門(mén)發(fā)了通知，說(shuō)法律關(guān)系清楚的地方可以搞。人家問(wèn)我贊不贊成。我說(shuō)我不贊成，不贊成的基本原因有兩條。第一條法律規(guī)定不許可，那我不能違法；第二條，最簡(jiǎn)單不過(guò)的道理，進(jìn)入金融領(lǐng)域，凡可抵押的東西，它一定是有充分的流動(dòng)性的東西。沒(méi)有流動(dòng)性的東西怎么可以抵押呢？那農(nóng)地、農(nóng)房怎么樣？不要看北京城郊區(qū)，不要看經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)村，你說(shuō)誰(shuí)去?。磕莻€(gè)地方的房子，我敢說(shuō)在座的白給你也沒(méi)幾個(gè)人要。所以最重要的問(wèn)題，就是農(nóng)地、農(nóng)房，它不具有充分的流動(dòng)性，因此作為抵押物難度是很大的。人家說(shuō)，那你反對(duì)了？我說(shuō)我也沒(méi)反對(duì)。這事人家銀行都有積極性，我反對(duì)什么？將來(lái)出了不良貸款是銀行的事，也不是我的事。你愿意給他抵押貸款你就抵押，不出事最好，出事了，第一，你要上法庭，違法，所以，這個(gè)抵押貸款合同無(wú)效，你上法院判一定這樣。《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》的規(guī)定你還不清楚嗎？第二，就算當(dāng)?shù)氐姆ㄍ牡胤街髁x出發(fā)判了，那農(nóng)民抵押的房產(chǎn)就由銀行去拍賣(mài)。弄一個(gè)外地的、不認(rèn)識(shí)的人跑到他們村里去住，住他們家堂兄弟的房子，種他們家堂兄的地。我告訴你天天晚上你就等著玻璃窗被人砸。絕對(duì)沒(méi)有人敢去。

全世界的農(nóng)村，特別是像中國(guó)這樣，東亞地區(qū)典型的，都是熟人居住在一個(gè)村莊，流動(dòng)性是非常差的，那么在這樣的背景下，農(nóng)村金融怎么搞？更多的是依靠政府性金融支持下的合作金融來(lái)搞。因?yàn)楹献鹘鹑诳梢宰畛浞值乩棉r(nóng)村傳統(tǒng)的金融資源。其實(shí)農(nóng)民的信用比城里人好，因?yàn)?，農(nóng)村是熟人居住的，丟不起那個(gè)臉。城里人一拍屁股走了。所以，人家就是采取這個(gè)辦法，而唯獨(dú)我們堅(jiān)持要用商業(yè)銀行的辦法去解決。沒(méi)有有效的抵押物不能貸款是商業(yè)銀行的規(guī)則，不是整個(gè)金融體系的規(guī)則。金融體制上很多是可以不要抵押的，為什么不去開(kāi)發(fā)，不去用。所以我說(shuō)，在這件事情上，涉及到今天農(nóng)村金融，我們還是放著富礦不去開(kāi)，在那個(gè)平礦里面費(fèi)了老勁地去挖。要想叫商業(yè)金融解決小農(nóng)戶的問(wèn)題，天底下做不到。日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣，現(xiàn)在商業(yè)性銀行都進(jìn)不了農(nóng)村，因?yàn)檗r(nóng)民不需要它。農(nóng)民的合作金融在財(cái)政的支持下，它條件比你優(yōu)惠多了，所以你商業(yè)金融就賺不著什么錢(qián)。

我講得比較多，講了這么一串，就是說(shuō)土地的問(wèn)題太復(fù)雜了，但是城鎮(zhèn)化中不可規(guī)避的就是這五個(gè)方面，這是最基本、最重要的方面。

城鎮(zhèn)化中的人

最后一個(gè)問(wèn)題就是人的問(wèn)題。

去年年底公布的數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)的總?cè)丝谑?億1182萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝?2.6%。這7億多人里，大約有三分之一是沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口的，所以把他們刨掉，按公安部戶籍的統(tǒng)計(jì)，我們真實(shí)的城鎮(zhèn)化率是35.2%，你說(shuō)這個(gè)差多少？也就是說(shuō)，我們實(shí)際有城鎮(zhèn)戶籍的人口不到4億8000萬(wàn)。所以，咱們先要研究的不是農(nóng)民下一步還來(lái)不來(lái)城鎮(zhèn)，而是先要研究已經(jīng)進(jìn)來(lái)城市的這波怎么辦？這是迫在眉睫的。因此，整個(gè)社會(huì)對(duì)于推進(jìn)戶籍制度改革的呼聲非常高。那么大家又非常理性地認(rèn)為，這不是換一張紙的事、換個(gè)本的事，沒(méi)那么簡(jiǎn)單，需要解決的問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)比我們想象中的要復(fù)雜。就我來(lái)看，最起碼要解決四大問(wèn)題。

第一，就業(yè)問(wèn)題。不穩(wěn)定就業(yè)，他怎么呆得住。從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)民工的就業(yè)，總體是由需要農(nóng)民的中小企業(yè)、微小企業(yè)來(lái)解決，但是它是個(gè)體戶。我們的私營(yíng)企業(yè)，我們的個(gè)體戶，相當(dāng)多依靠農(nóng)民來(lái)經(jīng)營(yíng)，依靠農(nóng)民來(lái)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。因此，我們的政策一定要更多地向農(nóng)民傾斜，向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)中的中小企業(yè)、微小企業(yè)更多地傾斜。現(xiàn)在全社會(huì)的就業(yè)是增量，90%以上是靠民營(yíng)企業(yè)，這一條一定要有清晰的認(rèn)識(shí)。我們的國(guó)有企業(yè)，如果沒(méi)有足夠競(jìng)爭(zhēng)力，在世界上是挺不起胸來(lái)的。所以，國(guó)有企業(yè)最大的責(zé)任是承擔(dān)，在一些重要領(lǐng)域要有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大就業(yè)不是它的責(zé)任。這個(gè)責(zé)任要由民營(yíng)企業(yè)來(lái)承擔(dān)。那么，我們的政策現(xiàn)在對(duì)民營(yíng)企業(yè)顯然是不夠公正的，這方面要下大功夫。

第二個(gè)問(wèn)題就是要解決進(jìn)城農(nóng)民工的居住問(wèn)題。去年，國(guó)務(wù)院很多部門(mén)進(jìn)行了相關(guān)的調(diào)查，我講的這些數(shù)據(jù)都是有關(guān)部門(mén)的調(diào)查。2011年，全國(guó)進(jìn)城的農(nóng)民工，他的住房有52%是依靠用人單位提供的集體住所，包括工地上這些工棚等等，其實(shí)就是一個(gè)床位。這是安不了家的。有47%的是租住在城中村、城近郊區(qū)、城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民的住房，這就99%了。在城鎮(zhèn)擁有自有住房的農(nóng)民工只有0.7%。所有的農(nóng)民工繳納了住房公積金的不到3%。所以，現(xiàn)在農(nóng)民的住房是個(gè)大問(wèn)題。各地都在呼吁，要讓農(nóng)民跟市民一樣，讓農(nóng)民工有穩(wěn)定的就業(yè)、住所、收入來(lái)源，要享受當(dāng)?shù)厥忻竦耐却?，讓他們?gòu)房住房?，F(xiàn)在你知道這缺口有多大了吧？

第三，社會(huì)保障。這幾年農(nóng)村社會(huì)保障也在建設(shè)，但它和城市的差距非常大。那么，進(jìn)了城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，他的社會(huì)保障狀態(tài)怎么樣？

2011年，農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例是16.4%，加入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的是18.6%，加入工傷保險(xiǎn)的高一點(diǎn)27%，加入失業(yè)保險(xiǎn)的9.4%。扯平了算，不到20%，也就是說(shuō)有80%的缺口。那是多少錢(qián)呢？

去年調(diào)查中，有對(duì)一個(gè)中部省份的省會(huì)城市做一個(gè)專門(mén)的典型調(diào)查。什么情況呢？

一個(gè)農(nóng)民工如果按照當(dāng)?shù)厥姓囊?guī)定，五金全交，那么每個(gè)月農(nóng)民工自己要交的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)166元，而用人單位要給他交的是516元。兩者合計(jì)起來(lái)，一個(gè)月就是682塊錢(qián)，一年就是8184塊錢(qián)。就算一億六千萬(wàn)進(jìn)城農(nóng)民工，你算一下多少？我算了一下，一年10500億，要交夠15年，你才可以養(yǎng)老。你說(shuō)要補(bǔ)齊這個(gè)要多少錢(qián)？

第四，隨遷子女的入學(xué)問(wèn)題，這也是炒得不得了的?；厩闆r大家知道，我們國(guó)家到現(xiàn)在，義務(wù)教育階段的孩子，一億五千萬(wàn)。其中，兩千五百萬(wàn)是城鎮(zhèn)戶籍，一億兩千五百萬(wàn)是農(nóng)業(yè)戶口。現(xiàn)在基本狀態(tài)怎么樣呢？

去年年底教育部則統(tǒng)計(jì)，隨農(nóng)民工父母進(jìn)城、到城鎮(zhèn)就讀的義務(wù)教育階段的孩子1260萬(wàn)。希望大家有機(jī)會(huì)到城鎮(zhèn)郊區(qū)的學(xué)校去了解一下，那些分管教育的副局長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)簡(jiǎn)直頭都要大了。為什么呢？

首先，學(xué)校30%、40%甚至接近一半學(xué)生都是農(nóng)民工子女。于是，這個(gè)學(xué)校原來(lái)的家長(zhǎng)很憤怒，他覺(jué)得我的孩子都和農(nóng)民工的子女在一起。其次，小學(xué)生、初中生們也很不滿意，來(lái)了這么多外地的，口音也不一樣，習(xí)慣也不一樣，他們不滿意。更重要的是像北京、上海、深圳這樣的區(qū)縣，一年蓋十個(gè)八個(gè)新的學(xué)校，都供不上，來(lái)不及。

所以，你面對(duì)的問(wèn)題非常緊迫，教育資源怎樣配置？現(xiàn)在還老在討論的農(nóng)村學(xué)校怎么布局，應(yīng)該趕緊討論城市的學(xué)校怎么弄。而且還要討論高中階段怎么辦、考大學(xué)怎么辦。這些問(wèn)題都要討論。

所以從這個(gè)角度去看，我覺(jué)得，我們的城鎮(zhèn)化雖然取得了巨大的成就，但是也有非常大的欠賬，下一步還要繼續(xù)推進(jìn)。我們有了經(jīng)驗(yàn)，也有了教訓(xùn)，下一步面臨的任務(wù)就更加艱巨。一手要繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，另一手必須把剛才說(shuō)到的，該解決沒(méi)有解決好的事認(rèn)認(rèn)真真解決好。

沒(méi)有什么捷徑可走，不要去單純地追求城鎮(zhèn)化率。我坦率說(shuō)一句，其實(shí)很多領(lǐng)導(dǎo)講話、專家的講話，我覺(jué)得都很不科學(xué)，一弄就說(shuō)“發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率80%以上，我們才多少？還有很大空間”，我覺(jué)得這個(gè)事跟盲人摸象似的，人家的口徑和方法是什么，你都沒(méi)有搞清楚，你怎么和人家去比？比到最后，倒是趕上人家了，才知道人家根本不是這個(gè)算法的。

所以一定要警惕，不要把過(guò)去的所謂GDP崇拜，轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)又變成了城鎮(zhèn)化率崇拜，那樣會(huì)吃苦頭的。