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    城鎮(zhèn)化背景下的城軌新格局

    2013年05月31日 01:43
    來源:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道 作者:宋菁

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    城鎮(zhèn)化背景下的城軌新格局

    鐵路改革的推進(jìn)中,早前由部省合作共建的城際軌道,其定位已經(jīng)逐漸清晰。

    5月28日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》,提及城際軌道、支線鐵路的建設(shè)要發(fā)揮地方的主體作用,進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入。

    國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所管理室主任劉斌在接受本報專訪時表示,部省合作共建城軌模式的終結(jié),城軌新的投融資構(gòu)架還沒搭建起來,各地城軌的投融資確實(shí)因此面臨困難。他認(rèn)為,當(dāng)前在業(yè)界討論熱烈的香港地鐵的軌道+土地的模式,未必適用于大陸,“直接財政補(bǔ)貼的方式在監(jiān)管上會更為規(guī)范”。

    事實(shí)上,在新型城鎮(zhèn)化的推動下,城際軌道和都市圈鐵路的投資很可能成為下一輪鐵路投資的支撐點(diǎn)。根據(jù)此前流傳出來的城鎮(zhèn)化規(guī)劃內(nèi)容,2020年中國鐵路的總里程預(yù)計將達(dá)到14.6萬公里。

    發(fā)改委綜合運(yùn)輸所此前參與過多地城際軌道項(xiàng)目的研究和論證,劉斌認(rèn)為,在鐵路改革、鐵路總公司從城軌投資中抽身的背景下,應(yīng)該要重新審視城軌的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)城軌不同于國鐵的特點(diǎn),形成一套新的建、管、養(yǎng)的投融資體系。

    “城軌應(yīng)與城市公交體系融為一體”

    投融資難題

    《21世紀(jì)》:據(jù)說正在研究中的城鎮(zhèn)化規(guī)劃中,預(yù)計2020年中國鐵路的總里程將達(dá)到14.6萬公里,按這個規(guī)模,中國“十三五”期間的鐵路投資還將處于一個高位,未來的鐵路投資會不會主要依靠城軌來支撐?

    劉斌:“十三五”期間,交通的投資應(yīng)該是會略微下降一些,這是趨勢。交通的里程和能力有一個終極的數(shù)值,交通行業(yè)在整個基建中的比重應(yīng)該說將逐步下降,可能會在“十二五”達(dá)到高峰。中國經(jīng)過20多年大規(guī)模的交通投資,總運(yùn)能總需求的矛盾已經(jīng)不是很尖銳了,只是結(jié)構(gòu)性的問題仍然存在,所以也需要轉(zhuǎn)變投資的觀念。

    如果“十二五”的規(guī)劃全部完成的話,大量的干線鐵路已經(jīng)全部修好了,城際軌道可能會是“十三五”期間重要投資項(xiàng)目。大鐵路、大干線在長距離運(yùn)輸上有優(yōu)勢,但在距離比較近站點(diǎn)沒有優(yōu)勢。而且,不同的區(qū)段需要有不同的運(yùn)行速度、運(yùn)輸方式來填充,尤其在人口比較密集的地區(qū),比如長三角、珠三角等城市群,城軌不可或缺。

    城際軌道建設(shè)需求與城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度是有關(guān)聯(lián)的,城軌規(guī)劃和城鎮(zhèn)化的規(guī)劃應(yīng)有一個大都市圈的長遠(yuǎn)規(guī)劃,在投資規(guī)模和發(fā)展速度方面,傳統(tǒng)的速度理念需要改變,速度不是第一位。有財力當(dāng)然可以做得快一些,但如果沒財力,靠大規(guī)模的負(fù)債,或者說為了加快建設(shè),吸引不符合這種性質(zhì)的資金進(jìn)來,資金性質(zhì)與項(xiàng)目性質(zhì)不匹配的話,會出問題。另外,原來按照高鐵或者客專標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)城軌不一定合適,可以根據(jù)情況把這些標(biāo)準(zhǔn)放下來。按當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化規(guī)劃來建設(shè)的話,考慮到現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的規(guī)劃擴(kuò)容,那就需要更多的軌道來連接這些新城鎮(zhèn)、新區(qū)和大城市。

    《21世紀(jì)》:鐵道部從城軌投資中撤離后,地方財政是否有能力繼續(xù)推進(jìn)大規(guī)模的城軌建設(shè)?

    劉斌:城軌的投融資當(dāng)下確實(shí)遇到了一定困難,很多地方的財力難以支撐大規(guī)模的城軌建設(shè)。城軌、地方支線鐵路,原來省部協(xié)議共建的模式下,鐵道部資本金比例一般要占一半,這塊突然缺失,地方政府要短期內(nèi)安排這么大的資金缺口,地方財政壓力可想而知。

    另外,過去城軌項(xiàng)目是在國鐵的融資體系下融資,國鐵信用之前是不錯的,現(xiàn)在城軌該怎么融資?怎么去搭建投融資構(gòu)架?這些問題都仍在探索中。

    在城軌投融資的探索中,有很多地方提出了香港地鐵的軌道+土地模式,也即是政府將地鐵周邊的土地開發(fā)權(quán)特許給了地鐵公司,軌道公司可以擺脫其對財政的依賴。

    當(dāng)然,這一模式在香港運(yùn)作是成功的,但是全世界也沒有其它成功的例子。我們當(dāng)然可以理解,這一模式適合香港的財政、法律、土地等情況,但是中國內(nèi)地與香港情況不同。特許土地開發(fā)其實(shí)和財政出資本質(zhì)上差不多,土地其實(shí)也是財政,土地財政和直接財政比較起來,現(xiàn)階段也許直接財政更好一些,監(jiān)管能更規(guī)范。如果把一些土地直接開給了某某城軌公司,雖然投融資上方便一些,但是這與現(xiàn)階段的財政預(yù)算管理提高透明度的趨勢不一定吻合。

    《21世紀(jì)》:除了資金,建設(shè)用地也將是制約當(dāng)前城軌建設(shè)的原因之一。

    劉斌:過去部省合作修建城軌,其涉及的土地指標(biāo)是納入國鐵的用地指標(biāo),由國家安排,而一旦城軌建設(shè)調(diào)整為地方政府主導(dǎo)后,地方原本緊張的用地指標(biāo)和占補(bǔ)平衡問題可能難以保障城軌建設(shè)的順利推進(jìn)。不過,這些都是技術(shù)層面的問題,如果城軌建設(shè)需要,以后應(yīng)該對城軌用地問題給予新的政策。

    《21世紀(jì)》:城際軌道的建設(shè)主體這兩年發(fā)生了很大的變化,鐵路總公司原則上不再參與城際軌道的投資建設(shè),轉(zhuǎn)而由地方為主來投建,在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中,城軌建設(shè)思路未來會有哪些變化?

    劉斌:5月28日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》,里面提到了城際軌道、支線鐵路的建設(shè)要發(fā)揮地方的主體作用,進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入。

    鐵道部主導(dǎo)修建城軌的格局在近兩年才有了變化,但是目前這都僅僅只是投資上有變化,其它方面目前變化不大。

    城軌的發(fā)展要與當(dāng)前討論熱點(diǎn)城鎮(zhèn)化結(jié)合起來。城軌過去是鐵道部主導(dǎo)投建,國鐵采取了大鐵路的發(fā)展方式,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對較高,參照的是高鐵或者是客運(yùn)專線標(biāo)準(zhǔn)。但實(shí)際上,城軌與大鐵路差異很大,城軌和城市交通關(guān)系密切。應(yīng)該說大鐵路與城市交通的關(guān)系也應(yīng)該是密切的,但前一階段大鐵路建設(shè)中場站多設(shè)在城市外圍,所以與城市交通的銜接做得并不理想。城軌如果按照目前大鐵路的思路去建設(shè),包括場站的選址也在城市外圍,會影響未來的運(yùn)營,影響人出行的方便。

    當(dāng)前對城鎮(zhèn)化的討論很多,而城鎮(zhèn)化的途徑中比較重要的一條是搞城市群體系,而在一個城市群體系中,城軌將是一個城市群內(nèi)部很重要的一個交通聯(lián)系。這在當(dāng)前以及下一個階段,城市交通和城市群內(nèi)部壓力越來越大之后,需要提升軌道交通的作用,這就要求城際軌道與城市公交體系的銜接要方便暢通,否則城際軌道的效果就會打折扣。城市群內(nèi)部各城市間距離不遠(yuǎn),交通往來很頻繁,如果城軌的各個場站之間的公交體系不很完備的話,對公眾來說,就不如自駕車方便,但開車將面臨越來越嚴(yán)峻的道路交通容量限制。

    基于這樣的趨勢,城軌與各個城市群內(nèi)部的公交體系、地鐵體系之間要有一個比較好的配置。這就會產(chǎn)生一些新的問題,因?yàn)楣惑w系是各個城市在管理和建設(shè),而城軌是以省為主在管理和建設(shè),過去是鐵道部統(tǒng)管。這之間的銜接如果還做成大鐵路的模式,那我們在新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)中,城市群之間的交通干線聯(lián)系就會出現(xiàn)一些不方便,會增加很多中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和交通問題,削弱城軌的競爭力。

    所以,在城軌的發(fā)展過程中,城軌與各個城市的關(guān)系,與各個城市公交的關(guān)系應(yīng)該要統(tǒng)籌來考慮,所以城軌不能作為一個自行的運(yùn)營體系來考慮,否則就是大鐵路的運(yùn)營方式。大鐵路因?yàn)榫嚯x比較遠(yuǎn),追求速度還是有一定意義,但城軌站之間距離并不十分遠(yuǎn),運(yùn)行速度并非最重要,最重要的其實(shí)還是城軌站與城市公交之間的融合。

    《21世紀(jì)》:這需要在城市規(guī)劃層面就做考量。

    劉斌:城軌的規(guī)劃與城市的規(guī)劃、城市新區(qū)的規(guī)劃、城市公交規(guī)劃,應(yīng)該是一攬子規(guī)劃。按理來說,規(guī)劃應(yīng)該超前一些,建設(shè)倒未必要太超前。但事實(shí)上,我們的規(guī)劃并沒有太超前,規(guī)劃短期就被改動還蠻常見,很多交通規(guī)劃的研究不是那么透徹。

    可以對比的是,歐洲的一些城市,他們的規(guī)劃現(xiàn)在看都是比較超前的,規(guī)劃制定后很長時間不變動,有法律約束,這些規(guī)劃做起來非常慎重。只有對城市和城市的關(guān)系,干線和公交體系的關(guān)系,工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)的關(guān)系都做了很深入的研究,才能做一份能指導(dǎo)幾十年甚至上百年的超前規(guī)劃。

    中國當(dāng)前的軌道建設(shè)速度很快,但規(guī)劃的超前性不夠,長遠(yuǎn)考慮不足。所以很多城市城軌自成體系,城軌與整個城市的格局、城市公交體系的融合度都不是那么高。未來城軌的規(guī)劃,應(yīng)該是多部門來參與。

    “建立中間項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體系和補(bǔ)助方法”

    《21世紀(jì)》:以珠三角城際軌道為例,公交化運(yùn)作的思路下,穗莞深城際未來的定價會明顯低于國鐵廣深四線,城軌運(yùn)營產(chǎn)生虧損怎么辦?

    劉斌:過去地方不太考慮這個問題,因?yàn)檫^去城軌都是納入國鐵統(tǒng)一來清算運(yùn)營。而這兩年啟動的地方主導(dǎo)的城軌運(yùn)營的還比較少,虧損問題不是太凸顯,但如果以后這些城軌都由地方來運(yùn)營管理了,那虧損怎么辦?

    公益性比較強(qiáng)的城軌項(xiàng)目需要虧損補(bǔ)貼,這里還有一個財政補(bǔ)貼投資、補(bǔ)貼的監(jiān)管問題?,F(xiàn)在看到城軌投資額都比較大,少數(shù)的城軌投資是有盈利的,比如滬寧城際,但未來估計還是有不少城軌是不能盈利的,那就需要有財政補(bǔ)貼。

    這塊的監(jiān)管需要進(jìn)一步完善,需要一套完善的規(guī)則,進(jìn)一步的成本核定和經(jīng)營考核體系,這個體系監(jiān)管的力度要高于一般的國有企業(yè),要更細(xì)致監(jiān)管運(yùn)營成本問題、服務(wù)質(zhì)量問題、包括投資的問題。如果項(xiàng)目的公益性比較強(qiáng)的話,要納入交通的服務(wù)監(jiān)管體系中去考量,有一些城軌經(jīng)濟(jì)效益比較好,也可以商業(yè)化運(yùn)營,那就按商業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)來考核。但現(xiàn)實(shí)的情況是,很多城軌既有公益性又有商業(yè)性,這就對監(jiān)管提出了特殊要求,要建立這種有很強(qiáng)公益性,又有一定商業(yè)性的中間項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體系和補(bǔ)助方法。

    [責(zé)任編輯:li_yuan] 標(biāo)簽:城軌 城鎮(zhèn)化建設(shè) 21世紀(jì) 
     

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