作者：孟元新

對(duì)于自2009年以來(lái)，由于財(cái)政部代發(fā)2000億元地方政府債券，以及最近2010年6月10日，國(guó)務(wù)院正式下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，成為熱點(diǎn)的我國(guó)地方政府債務(wù)話(huà)題，首先筆者想明確說(shuō)明我國(guó)地方政府債務(wù)不言而喻，最突出的兩大特點(diǎn)：非法性和現(xiàn)實(shí)性。

非法性：地方政府舉債在我國(guó)屬于非法行為，因?yàn)橹苯舆`反《預(yù)算法》等相關(guān)法律規(guī)定，如地方政府不得在財(cái)政運(yùn)行中開(kāi)列赤字、不得發(fā)行地方債券、不得提供擔(dān)保等。

現(xiàn)實(shí)性：在許多關(guān)注我國(guó)地方財(cái)政的各界人士特別是學(xué)界看來(lái)我國(guó)各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府長(zhǎng)期以來(lái)大都擔(dān)負(fù)著不同程度的債務(wù)，已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)；甚至有些地方政府早已舉債度日或負(fù)債“經(jīng)營(yíng)”，如按政府破產(chǎn)觀點(diǎn)，有些地方政府事實(shí)上早已處于破產(chǎn)境地；更令人吃驚的是，這些地方政府中，有些甚至已經(jīng)習(xí)以為常。即我國(guó)地方政府債務(wù)雖然不合法，但事實(shí)上已經(jīng)成為一個(gè)誰(shuí)也無(wú)法否認(rèn)的存在；我國(guó)地方政府債務(wù)已經(jīng)伴隨禁令和現(xiàn)實(shí)共生畸形長(zhǎng)成為一個(gè)龐然大物，一個(gè)因僅能窺一斑而難見(jiàn)全貌，因而難以描述其形狀的怪獸。因此對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，筆者認(rèn)為只不過(guò)在中央政府層面把長(zhǎng)期以來(lái)這樣一個(gè)遮遮掩掩的問(wèn)題第一次承認(rèn)曝光而已；可能更準(zhǔn)確地解讀在于，我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題確實(shí)到了中央政府認(rèn)為非同小可、非抓不可的地步。

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)債務(wù)規(guī)?？疾?、成因分析、風(fēng)險(xiǎn)分析，得出“我國(guó)地方政府債務(wù)正在醞釀一場(chǎng)危機(jī)，從表象看是財(cái)政管制危機(jī)，但可能不只是財(cái)政管制危機(jī)，可能引發(fā)財(cái)政整體危機(jī)，甚至不排除引發(fā)政府全面治理危機(jī)爆發(fā)的可能”的結(jié)論，由于本文核心基于財(cái)政視角，提出問(wèn)題，全面性的防范解決之道不是本文的主旨，因此最后筆者從財(cái)政視角出發(fā)提出了“對(duì)現(xiàn)有債務(wù)處理措施、改革現(xiàn)有財(cái)政制度、建立地方政府發(fā)債制度、建立公共財(cái)政制度”等四項(xiàng)政策建議。

一、債務(wù)規(guī)模：窺一斑而難見(jiàn)全貌

(一)總量方面

1、2009年以前數(shù)據(jù)

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計(jì)。2001年一般預(yù)算赤字縣有731個(gè)；2004年，我國(guó)地方政府債務(wù)至少在10000億元以上，其中，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債達(dá)400萬(wàn)元！

2、截至2009年年底數(shù)據(jù)

高盛報(bào)告。估算到2009年年底，中國(guó)政府總負(fù)債為15.7萬(wàn)億元，約占2009年GDP的48%。主要包括國(guó)債(占20%GDP)、地方融資平臺(tái)貸款及債務(wù)的地方政府債務(wù)(占23%GDP)，以及在2000-2001年期間商業(yè)銀行剝離但仍在賬面上的那些不良貸款(占5%GDP)3大部份。估計(jì)2009年底中國(guó)地方政府負(fù)債高達(dá)7.38萬(wàn)億元，較2008年同期增長(zhǎng)70.4%，按6%的年息來(lái)計(jì)算，2010年地方政府至少要付出4,428億元利息。

3、其它數(shù)據(jù)

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康的估算。2009年4月8日財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康接受“半月談”采訪。對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行估算，目前我國(guó)地方債務(wù)總余額在4萬(wàn)億元以上，約相當(dāng)于2008年GDP的16.5%，財(cái)政收入的80.2%，地方財(cái)政收入的174.6%，其中，直接債務(wù)超過(guò)3萬(wàn)億元，約相當(dāng)于GDP的12.9%，財(cái)政收入的62.7%，地方財(cái)政收入的136.4%。

從2009年開(kāi)始，關(guān)于地方政府債務(wù)的不同數(shù)據(jù)，有的學(xué)者估計(jì)是在6萬(wàn)億元左右，有些學(xué)者則認(rèn)為地方政府債務(wù)高達(dá)11萬(wàn)億元。賈康認(rèn)為，實(shí)際情況可能在6—11萬(wàn)億元之間。

2010年7月16日經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。截至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%。2009年新增貸款40%流向了地方融資平臺(tái)公司。專(zhuān)家預(yù)測(cè)，到2011年末，地方融資平臺(tái)負(fù)債將會(huì)高達(dá)12萬(wàn)億元，而地方政府債務(wù)總額將至15萬(wàn)億元。

(二)分類(lèi)來(lái)看

1、地方政府融資平臺(tái)

所謂地方政府融資平臺(tái)，指地方政府發(fā)起設(shè)立的融資工具，常指政府全資或控股設(shè)立的一些投資公司，最明顯的如各地種種冠名為“XXX城市投資開(kāi)發(fā)公司”等，它以土地等國(guó)有資源和資產(chǎn)作為抵押，以地方政府隱性擔(dān)保的方式，達(dá)到向銀行借貸實(shí)現(xiàn)融資目的；增加政府隱性赤字。

(1)直接數(shù)字

中金公司研究報(bào)告。中金公司發(fā)布的一份報(bào)告披露，截至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額約為7.2萬(wàn)億元，其中2009年新增額為3萬(wàn)億元。報(bào)告預(yù)計(jì)，2011年底中國(guó)地方政府融資平臺(tái)貸款將達(dá)到約10萬(wàn)億元。

美國(guó)花旗銀行。美國(guó)花旗銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，2011年底中國(guó)地方政府融資平臺(tái)貸款將達(dá)到12萬(wàn)億元。

中國(guó)社科院金融所中國(guó)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中心主任劉煜輝測(cè)算。今后兩年地方政府后續(xù)貸款2萬(wàn)億到3萬(wàn)億元，到2011年末，地方融資平臺(tái)負(fù)債將達(dá)到10萬(wàn)億元左右。保守估計(jì)，不出三年融資平臺(tái)負(fù)債總規(guī)模將可能翻番。

(2)間接數(shù)字

地方政府融資平臺(tái)貸款債務(wù)率。截至2009年底，有統(tǒng)計(jì)數(shù)字的31個(gè)省、市、自治區(qū)中，只有黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的平臺(tái)貸款債務(wù)率低于60%，有10個(gè)省市甚至超過(guò)了100%。據(jù)報(bào)導(dǎo)，通過(guò)全國(guó)信貸登記系統(tǒng)監(jiān)測(cè)，一些地方性融資平臺(tái)的負(fù)債率達(dá)到94%，有的地方甚至高達(dá)400%，遠(yuǎn)高于國(guó)際上80%-120%的平均值。

地方政府融資平臺(tái)償債率。社科院發(fā)布的金融藍(lán)皮書(shū)認(rèn)為，到2012年，地方政府融資平臺(tái)償債率將超過(guò)20%警戒線，達(dá)到26.6%，一直到2014年才能回落到警戒線。

(3)最新數(shù)字

2010年7月20日下午，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)召開(kāi)第三次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)通報(bào)會(huì)議，會(huì)中通報(bào)商業(yè)銀行截至6月末的地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬(wàn)億元。銀監(jiān)會(huì)首次通報(bào)了這類(lèi)貸款的風(fēng)險(xiǎn)狀況：認(rèn)為目前存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)的貸款，占比23%。這意味著融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)敞口約在1.5萬(wàn)億元。而同期銀監(jiān)會(huì)公布的整個(gè)銀行業(yè)的撥備約在1.3萬(wàn)億元。

2、財(cái)政部代發(fā)地方政府債券

2009年財(cái)政部已代發(fā)地方政府債券2000億元，2010年財(cái)政部計(jì)劃發(fā)行2000億元的地方政府債券，與2009年發(fā)行量相同，兩年共計(jì)4000億元。

(三)部分省市情況

2004年全國(guó)地級(jí)及以上城市的負(fù)債總額。據(jù)財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司報(bào)告：按照平均數(shù)推測(cè)，2004年全國(guó)地級(jí)及以上城市的負(fù)債總額為10800億～12000億元。

截至2009年底18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)政府性債務(wù)余額。據(jù)審計(jì)署“2009年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”披露。審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)截至2009年底，政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬(wàn)億元。其中：2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬(wàn)億元，占62.72%；當(dāng)年新增1.04萬(wàn)億元，占37.28%。這些地區(qū)共有各級(jí)融資平臺(tái)公司307家，其政府性債務(wù)余額分別占省、市、縣本級(jí)政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%，余額共計(jì)1.45萬(wàn)億元。政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為1.8萬(wàn)億元、0.33萬(wàn)億元和0.66萬(wàn)億元，分別占債務(wù)總額的64.52%、11.83%和23.65%。

(四)小結(jié)：窺一斑而難見(jiàn)全貌

1、窺一斑已足驚人

按上述考察，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)數(shù)據(jù)，按不完全最保守統(tǒng)計(jì)，截至2009年末，應(yīng)在7.2萬(wàn)億以上，發(fā)展趨勢(shì)數(shù)據(jù)，至2011年，將達(dá)10—12萬(wàn)億，至2013或2014年，將達(dá)20萬(wàn)億。我國(guó)地方政府債務(wù)總額按不完全最保守統(tǒng)計(jì)，截至2009年末，應(yīng)在7.4萬(wàn)億(在地方政府融資平臺(tái)債務(wù)數(shù)據(jù)以外，僅增加2000億元財(cái)政部代發(fā)地方債券)以上，發(fā)展趨勢(shì)數(shù)據(jù)，至2011年，不低于11萬(wàn)億。

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)數(shù)據(jù)，僅以西安曲江新區(qū)投融資運(yùn)作平臺(tái)西安曲江新區(qū)管委會(huì)全資控股的曲江文化產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)為例。據(jù)2010年7月16日經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)披露，2002年的總資產(chǎn)為600萬(wàn)元，截止到2009年10月31日，總資產(chǎn)達(dá)170.52億元，7年膨脹2842倍。據(jù)稱(chēng)資產(chǎn)負(fù)債比為64%，即短短7年間，西安曲江新區(qū)下屬的地方融資平臺(tái)，就已產(chǎn)生了超過(guò)百億的債務(wù)。

因此，我國(guó)地方政府債務(wù)僅從以上略窺一斑簡(jiǎn)單考察，已經(jīng)足以觸目驚心。

2、財(cái)政不透明：全貌成謎

正如地方債課題組2003年的報(bào)告所指，由于地方政府舉債屬于非法或違規(guī)行為，直接違反《預(yù)算法》等相關(guān)法律規(guī)定，因此在舉債問(wèn)題上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露機(jī)制，誰(shuí)也說(shuō)不清楚規(guī)模究竟有多大。又如財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希說(shuō)：“地方政府債務(wù)不透明已經(jīng)讓人們沒(méi)法判斷它到底有多大，所以大家都在猜謎似地在猜這個(gè)問(wèn)題。”

二、成因分析

按財(cái)政學(xué)基本常識(shí)，無(wú)論哪一級(jí)政府，其債務(wù)產(chǎn)生，一般都源于彌補(bǔ)預(yù)算赤字。探究我國(guó)地方政府債務(wù)成因，其實(shí)與此財(cái)政學(xué)完全背離，有其特殊原因，特殊到也許只能有一個(gè)詞才能概括：“中國(guó)特色”。

(一)現(xiàn)實(shí)緣由

暫時(shí)撇開(kāi)我國(guó)地方政府債務(wù)的非法性，我們來(lái)探討其孕育、長(zhǎng)成的現(xiàn)實(shí)原因。是怎樣的現(xiàn)實(shí)因素為我國(guó)地方政府債務(wù)這頭怪獸的孕育并成長(zhǎng)創(chuàng)造了環(huán)境條件。對(duì)此許多專(zhuān)家學(xué)者都提出了各自的看法，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。對(duì)他們的觀點(diǎn)筆者認(rèn)為都有很大的參考價(jià)值。筆者認(rèn)為所有原因可分為四類(lèi): 中央政府主因、中央政府地方政府共擔(dān)、地方政府主因以及看似與政府無(wú)關(guān)的金融機(jī)構(gòu)因素。

1、中央政府主因

主要表現(xiàn)在以下兩方面。

(1)國(guó)家財(cái)政、行政體制原因

如賈康和人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授黃艷芬都談到1994年我國(guó)實(shí)施分稅制改革，建立分稅制財(cái)政體制，沒(méi)有在財(cái)力與事權(quán)相匹配方面得到有效的完善，成為地方負(fù)債的財(cái)政誘因。一方面，中央與地方之間的事權(quán)劃分并不十分清晰，地方政府的支出責(zé)任，超出其財(cái)政能力的支出壓力，迫使地方政府不得不負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)。省以下地方政府間的財(cái)政體制較普遍地帶來(lái)財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下壓，省對(duì)下均等化的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，力度不夠。另外賈康還談到政府的行政管理體制改革進(jìn)展緩慢，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。機(jī)制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對(duì)滯后，加上地方可用財(cái)力不足的壓力，不僅使預(yù)算法禁止地方財(cái)政負(fù)債的“明規(guī)則”被事實(shí)上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，也催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的負(fù)債觀，即借債不怕還錢(qián)、自己借別人還、不還錢(qián)還能借到錢(qián)的錯(cuò)誤邏輯，進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方政府的盲目舉債。中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所副所長(zhǎng)高培勇指出，當(dāng)前財(cái)政體制不完善是造成地方財(cái)政困難、債務(wù)增加的一個(gè)重要原因，這就需要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行更進(jìn)一步的改革，讓地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。

如地方債課題組的研究報(bào)告認(rèn)為導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模龐大的如下5點(diǎn)原因：地方政府行政機(jī)構(gòu)繁雜；地方行政層級(jí)過(guò)多，地改市后財(cái)源匱乏；財(cái)政金融體制不健全，地方政府缺乏必要的融資渠道；信息披露機(jī)制不完善，缺乏對(duì)地方政府的信用評(píng)估；行政管理體制缺乏約束機(jī)制。

如地方政府融資平臺(tái)長(zhǎng)期游離于預(yù)算體制外，顯然屬于我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理體制方面的漏洞。

(2)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策因素

經(jīng)濟(jì)刺激政策代價(jià)。如花旗集團(tuán)大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高在談到當(dāng)前我國(guó)地方政府融資平臺(tái)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)不容小視時(shí)說(shuō)，“如果說(shuō)很多國(guó)家刺激政策的代價(jià)是狂飆的主權(quán)債務(wù)問(wèn)題，在中國(guó)則表現(xiàn)為一些地方政府融資平臺(tái)的債臺(tái)高筑。發(fā)達(dá)國(guó)家付出的代價(jià)是財(cái)政赤字和主權(quán)債務(wù)激增，而我國(guó)的代價(jià)可能是一些地方政府負(fù)債和銀行不良貸款的增加?！薄?/p>

政策轉(zhuǎn)型、宏觀政策調(diào)整導(dǎo)致。如賈康認(rèn)為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中政策轉(zhuǎn)型、宏觀政策調(diào)整導(dǎo)致的地方政府負(fù)債，如外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化帶來(lái)的政策性負(fù)擔(dān)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)為執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)而背負(fù)的債務(wù)。

2、中央政府、地方政府共擔(dān)

具體主要表現(xiàn)在以下兩方面。

(1)地方政府盲目追求GDP增長(zhǎng)

中央政府動(dòng)不動(dòng)GDP保X%，地方政府隨之以政府投資推動(dòng)GDP增長(zhǎng)，因而不斷欠下債務(wù)。比如，內(nèi)蒙古新安盟地區(qū)2008年的財(cái)政收入為15億元，地方可支配收入為10億元，但2009年計(jì)劃固定資產(chǎn)投入為126億。寧夏石嘴山市2008年可支配財(cái)政收入為億元，但在2009年，該市確定了110個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃總投資達(dá)到466億元；其中，60 個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目已開(kāi)工52個(gè)，基礎(chǔ)設(shè)施總投入大約為100億元。

(2)地方行政權(quán)力行使和其他技術(shù)層面問(wèn)題

如地方債課題組的研究報(bào)告認(rèn)為導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模龐大的如下原因：地方政府職能轉(zhuǎn)換不到位，行政機(jī)構(gòu)繁雜、人浮于事；地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為短期化。

如賈康在接受半月談?dòng)浾邔?zhuān)訪時(shí)專(zhuān)門(mén)談到以下問(wèn)題：地方官員考核評(píng)價(jià)機(jī)制的設(shè)計(jì)，同改善地方政府財(cái)務(wù)狀況的目標(biāo)不一致，任期有限而需要依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等政績(jī)升遷的地方官員，普遍存在透支財(cái)力“大干快上”的動(dòng)機(jī)，債務(wù)被留給繼任者，后者為了自己的前途繼續(xù)舉債，使債臺(tái)不斷高筑，形成惡性循環(huán)，這種現(xiàn)象在縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府尤為突出；許多地方政府通過(guò)注冊(cè)成立各種名目的投資公司或建設(shè)公司等，搭建融資平臺(tái)，以諸如加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興建大型公益項(xiàng)目、改善市容市貌等理由向金融部門(mén)借款或向社會(huì)發(fā)行企業(yè)公司債或項(xiàng)目債，現(xiàn)有的法律規(guī)范并沒(méi)有對(duì)這種變相的舉債做出實(shí)質(zhì)性的硬性約束。

3、地方政府主因

主要體現(xiàn)在地方政府融資平臺(tái)公司上面?！皣?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知”中談到地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康指出，一些地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債；地方政府對(duì)自己的融資平臺(tái)的全面負(fù)債情況也不清楚。

4、金融機(jī)構(gòu)主因

如許多業(yè)內(nèi)人士都談到，部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)融資平臺(tái)公司信貸管理缺失、甚至對(duì)地方政府的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況不清楚。

(二)根本原因：在于政府自身

主要鑒于對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)非法性特點(diǎn)的認(rèn)知，筆者認(rèn)為我國(guó)地方政府債務(wù)得以走到今天這樣一個(gè)幾乎難以收拾的狀態(tài)，根本原因在于政府自身，主要表現(xiàn)于以下三方面。

1、中央政府行政不作為

中央政府明知地方政府存在大量普遍的舉債等違法行為，但長(zhǎng)期以來(lái)視而不見(jiàn)，沒(méi)有采取任何的阻礙、限制政策，是明顯的行政不作為。

2、地方政府視非法行政為當(dāng)然

明知地方政府債務(wù)屬于非法，但所有地方政府長(zhǎng)期以來(lái)都心照不宣干著許多累積債務(wù)的事情，使自己債務(wù)一年比一年高。說(shuō)明地方政府長(zhǎng)期以來(lái)樂(lè)此不疲，視非法行政為當(dāng)然。

3、金融機(jī)構(gòu)與政府角色的混同

眾所周知我國(guó)幾乎所有金融機(jī)構(gòu)都有政府控制，政府本身是金融機(jī)構(gòu)的老板，金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人常常同時(shí)是政府官員，金融機(jī)構(gòu)和政府彼此認(rèn)為是一家人，在他們眼里，政府債務(wù)和金融機(jī)構(gòu)貸款只不過(guò)是一個(gè)數(shù)字的兩個(gè)不同說(shuō)法而已。

三、風(fēng)險(xiǎn)分析

如何認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)問(wèn)題，即如何看待地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。官方、民間的共識(shí)是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)存在，但對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度、以及如何看待，官方和學(xué)界、及其各自?xún)?nèi)部看法并不一致。審計(jì)報(bào)告認(rèn)為“地方政府性債務(wù)形成時(shí)間長(zhǎng)，總體規(guī)模大，歷史遺留債務(wù)負(fù)擔(dān)仍比較重?！眱蓚€(gè)有代表性的觀點(diǎn)堪稱(chēng)兩級(jí)：悲觀和樂(lè)觀：一是資深財(cái)經(jīng)觀察員楊小剛在《時(shí)代周報(bào)》撰文指出中國(guó)將面臨著與希臘類(lèi)似的巨額政府債務(wù)；因?yàn)槲覈?guó)國(guó)民的收入和福利待遇并沒(méi)有提高；債務(wù)危機(jī)，一旦爆發(fā)，危險(xiǎn)性和嚴(yán)重性將更甚于希臘；二是國(guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林表示,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖值得高度關(guān)注,但“不認(rèn)為這有現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)可能”。筆者綜合許多看法，認(rèn)為我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為以下兩大方面：可以預(yù)期和不確定性風(fēng)險(xiǎn)并存。

(一)可以預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)

1、金融風(fēng)險(xiǎn)

在銀監(jiān)會(huì)4月20日召開(kāi)的2010年二季度經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì)議上，地方政府融資平臺(tái)的貸款問(wèn)題被列為了2010年銀行業(yè)三大風(fēng)險(xiǎn)之首。2010年7月20日下午，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)召開(kāi)第三次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)通報(bào)會(huì)議，會(huì)中通報(bào)商業(yè)銀行截至6月末的地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬(wàn)億元；銀監(jiān)會(huì)首次通報(bào)風(fēng)險(xiǎn)狀況：認(rèn)為目前存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)的貸款，占比23%，約1.5萬(wàn)億元；超過(guò)同期銀監(jiān)會(huì)公布的整個(gè)銀行業(yè)的撥備約在1.3萬(wàn)億元。

地方政府融資平臺(tái)的信貸違約風(fēng)險(xiǎn)、影響銀行信貸安全。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部副部長(zhǎng)魏加寧在一個(gè)論壇上說(shuō)。2009年以來(lái)，我國(guó)地方政府各類(lèi)融資平臺(tái)開(kāi)始大幅度增加，在2009年前幾個(gè)月的新增貸款中，有相當(dāng)一部分貸款流向了地方政府投融資平臺(tái)?；ㄆ旒瘓F(tuán)大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)地方政府融資平臺(tái)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)不容小視。“如果說(shuō)很多國(guó)家刺激政策的代價(jià)是狂飆的主權(quán)債務(wù)問(wèn)題，在中國(guó)則表現(xiàn)為一些地方政府融資平臺(tái)的債臺(tái)高筑。發(fā)達(dá)國(guó)家付出的代價(jià)是財(cái)政赤字和主權(quán)債務(wù)激增，而我國(guó)的代價(jià)可能是一些地方政府負(fù)債和銀行不良貸款的增加?！鄙蛎鞲咧赋鲈谝恍┑胤?，融資平臺(tái)還款過(guò)度依靠土地出讓收入，在當(dāng)前樓市低迷的情況下，如果土地出讓收益出現(xiàn)縮水，融資平臺(tái)信貸資產(chǎn)的質(zhì)量將大打折扣。高盛警告，大陸地方政府收入成長(zhǎng)速度不及債務(wù)增長(zhǎng)速度，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)心重蹈90年代地方融資平臺(tái)的大量舉債直接引發(fā)了銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化、壞帳激增的覆轍。

2、地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)規(guī)模不對(duì)稱(chēng)擴(kuò)張加大地方政府債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)。2009年04月08日半月談財(cái)政部調(diào)查顯示，地方債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，增長(zhǎng)率居高不下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)的速度，其中城市建設(shè)債務(wù)成為地方債務(wù)的主體，舉債搞城市建設(shè)已成為城市發(fā)展的普遍現(xiàn)象。另外，地方債務(wù)隱性化趨勢(shì)明顯，銀行成為政府的最大債權(quán)人。由于還債高峰期的到來(lái)，這對(duì)于大多數(shù)還只是“吃飯財(cái)政”的地方政府來(lái)說(shuō)，構(gòu)成了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。高盛經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋宇表示，雖然中國(guó)政府債務(wù)違約的總體風(fēng)險(xiǎn)仍然有限，但近期地方政府資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模的不對(duì)稱(chēng)擴(kuò)張地加大了地方政府的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府財(cái)政資金償債能力不足。據(jù)審計(jì)署“2009年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”。審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)截至2009年底，政府性債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，省、市本級(jí)和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過(guò)100%，最高的達(dá)364.77%；從償債資金來(lái)源看，2009年這些地區(qū)通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財(cái)政資金償債能力不足。

“隱性債務(wù)”逐步顯性化，給地方財(cái)政造成巨大壓力。隨著地方政府融資平臺(tái)數(shù)量和規(guī)模的飛速增長(zhǎng)，正如許多專(zhuān)家擔(dān)心那樣，一些地方特別是縣級(jí)以下政府融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，一旦融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資不能收回成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給這些地方的財(cái)政造成巨大壓力。

3、政府其它風(fēng)險(xiǎn)

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)直接影響政府威信和社會(huì)穩(wěn)定。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部地方債務(wù)課題組負(fù)責(zé)人、國(guó)研中心宏觀部副部長(zhǎng)魏加寧表示，中國(guó)在防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面已經(jīng)做了大量工作，但相比之下，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)大量積累，并剛剛開(kāi)始著手解決；地方政府無(wú)法破產(chǎn)，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于政府威信和社會(huì)穩(wěn)定都會(huì)產(chǎn)生直接影響。因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)纏身，可能產(chǎn)生兩大后果：其一，政府帶頭賴(lài)賬不還，傷害社會(huì)誠(chéng)信體系、破壞了政府的公信力。當(dāng)無(wú)力償還部分債務(wù)時(shí)，地方政府也常常本能地選擇賴(lài)賬。由于政府是公權(quán)力部門(mén)，債權(quán)人追債的成本很高、難度很大，當(dāng)政府帶頭賴(lài)賬不還，對(duì)整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系容易造成巨大傷害。其二，地方政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負(fù)擔(dān)，加劇亂收費(fèi)、亂罰款。

影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。主要表現(xiàn)為為減輕地方財(cái)政壓力、避免地方融資平臺(tái)資金鏈斷裂，適度寬松的貨幣政策可能會(huì)延續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，資金成本將繼續(xù)保持低水平，一方面不可避免繼續(xù)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，另一方面政府加大公共投資，實(shí)際上對(duì)民間投資產(chǎn)生更加明顯突出的排擠效應(yīng)，事實(shí)上將使帶動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大就業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)更加遙遙無(wú)期。

(二)不確定性風(fēng)險(xiǎn)

不確定性風(fēng)險(xiǎn)指鑒于地方政府債務(wù)真實(shí)性難以確定的前提下隱藏的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財(cái)政研究所教授黃艷芬對(duì)《財(cái)智領(lǐng)袖》記者表示，現(xiàn)在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)比較嚴(yán)重，但具體嚴(yán)重到什么程度卻難以估計(jì)，因?yàn)榈胤秸墓烙?jì)和財(cái)政部的估計(jì)都不是很完整。不論國(guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司還是其他政府機(jī)構(gòu),都不能說(shuō)清地方政府整體的負(fù)債規(guī)模和結(jié)構(gòu)。所以地方政府債務(wù)所導(dǎo)致的問(wèn)題到底有多大，同樣幾乎無(wú)人能說(shuō)清。

1、風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)際比較毫無(wú)意義

不確定性風(fēng)險(xiǎn)讓我國(guó)地方政府債務(wù)的國(guó)際比較毫無(wú)意義。有人提出我國(guó)現(xiàn)有地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模占全國(guó)GDP比重不到三分之一，我國(guó)總體負(fù)債規(guī)模占GDP比重不超過(guò)50%；希臘負(fù)債為GDP的125%，意大利負(fù)債接近GDP的118%，歐元區(qū)整體負(fù)債已超過(guò)GDP的84%；因此我國(guó)負(fù)債規(guī)模處于國(guó)際上最穩(wěn)健水平之列。我國(guó)地方政府債務(wù)真實(shí)性難以確定即使我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)際比較變得毫無(wú)意義。

2、債務(wù)危機(jī)突然爆發(fā)的可能

目前地方政府債務(wù)最權(quán)威的信息主要來(lái)自于銀監(jiān)會(huì)。銀監(jiān)會(huì)的7.38萬(wàn)億地方貸款并非地方負(fù)債全貌,因?yàn)楦鶕?jù)法律規(guī)定項(xiàng)目資本金平均20%左右的要求,7.38萬(wàn)億元貸款存在約1.76萬(wàn)億元的項(xiàng)目資本金,這些項(xiàng)目資本金要么是土地或項(xiàng)目收益權(quán)折現(xiàn),要么是地方融資債券, 這些項(xiàng)目資本金本身具有收益不確定性和債務(wù)性。地方政府發(fā)行的城投債、中期票據(jù)以及一些地方政府未兌現(xiàn)支出等規(guī)模有多大？地方政府其它未公之于眾的隱性融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模多大？因此在上述地方政府債務(wù)真實(shí)性難以確定的前提下，一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)大的波動(dòng)，地方政府無(wú)法繼續(xù)用賣(mài)地收入填補(bǔ)相關(guān)缺口，不排除地方政府債務(wù)危機(jī)突然爆發(fā)的可能。

四、總結(jié)建議

(一)結(jié)論：不只是財(cái)政管制危機(jī)

第一、從以上對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?？疾靵?lái)看，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模事實(shí)上無(wú)論政府官員還是學(xué)者，都無(wú)從知道真實(shí)的數(shù)據(jù)；這充分說(shuō)明了我國(guó)政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)功能未能發(fā)揮，財(cái)政統(tǒng)計(jì)的公信力更無(wú)從談起。

第二、從以上對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)形成原因分析來(lái)看。四個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)緣由，包括國(guó)家財(cái)政、行政體制，國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策等中央政府主導(dǎo)的原因；地方政府盲目追求GDP增長(zhǎng)、地方行政權(quán)力行使和其他技術(shù)層面問(wèn)題等由中央政府、地方政府共擔(dān)的原因；主要體現(xiàn)在地方政府融資平臺(tái)公司上面由地方政府主導(dǎo)；金融機(jī)構(gòu)為主的原因。加上中央政府行政不作為、地方政府視非法行政為當(dāng)然、金融機(jī)構(gòu)與政府角色的混同等三方面在于政府自身的根本原因分析。最后其實(shí)可以歸納為一句話(huà)：我國(guó)地方政府債務(wù)形成原因在于政府不當(dāng)行政，暴露了政府依法行政等基本行政倫理面臨喪失的危機(jī)。

第三、從以上對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析來(lái)看。首先說(shuō)明我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)其最終的承擔(dān)者是政府，不僅是地方政府，中央政府也難獨(dú)善其身。其次雖然我國(guó)地方政府債務(wù)可以預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)不僅包括地方政府融資平臺(tái)的信貸違約風(fēng)險(xiǎn)、影響銀行信貸安全的金融風(fēng)險(xiǎn)；地方政府債務(wù)規(guī)模不對(duì)稱(chēng)擴(kuò)張加大地方政府債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)，地方政府財(cái)政資金償債能力不足，“隱性債務(wù)”逐步顯性化、給地方財(cái)政造成巨大壓力等地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，以上均可統(tǒng)屬財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但直接影響政府威信和社會(huì)穩(wěn)定、影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行政府等其它風(fēng)險(xiǎn)，以及還有債務(wù)危機(jī)突然爆發(fā)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，顯然已經(jīng)超出了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的范圍，延伸到政府治理等全方位。

總之經(jīng)過(guò)以上三部分對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的考察分析，我們可以認(rèn)為：我國(guó)地方政府債務(wù)正在醞釀的危機(jī)絕不止僅財(cái)政管制危機(jī)那樣單純；我國(guó)地方政府債務(wù)正在醞釀一場(chǎng)危機(jī)，從表象看是財(cái)政管制危機(jī)，但絕不只是財(cái)政管制危機(jī)，可能引發(fā)財(cái)政整體危機(jī)，甚至不排除引發(fā)政府全面治理危機(jī)爆發(fā)的可能。

(二)政策建議

如何應(yīng)對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)？中央政府明顯的政策應(yīng)對(duì)從2009年財(cái)政部代發(fā)地方政府債券2000億元開(kāi)始。2010年財(cái)政部將代理地方發(fā)行2000億元債券，并列入省級(jí)預(yù)算管理；6月18 日，財(cái)政部2010年首批地方政府債券，包括新疆、青海等9個(gè)省在內(nèi)共計(jì)劃發(fā)行438億元(其中3年期286億元，5年期152億元)開(kāi)始招標(biāo)，標(biāo)志2010年財(cái)政部計(jì)劃發(fā)行2000億元的地方政府債券正式啟動(dòng)。針對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司，2010年6月10日，國(guó)務(wù)院正式下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。要求：清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)，對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為；提出建立融資平臺(tái)公司債務(wù)管理信息系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，債務(wù)信息定期通報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控；研究建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理。本文無(wú)意于評(píng)估中央政府政策應(yīng)對(duì)的得失、成效。

另外筆者特別注意到學(xué)界對(duì)地方政府債務(wù)的透明化呼聲高漲，以及對(duì)地方融資平臺(tái)，劉尚希認(rèn)為“要從兩面來(lái)看，對(duì)純粹錢(qián)袋子作用的融資平臺(tái)進(jìn)行整頓，對(duì)其它融資平臺(tái)不要輕易地否定，應(yīng)進(jìn)行整合”的觀點(diǎn)。

雖然筆者認(rèn)為我國(guó)地方政府債務(wù)正在醞釀的危機(jī)絕不止僅財(cái)政管制危機(jī)那樣單純，但本文主要是提出此問(wèn)題，全面性的防范解決之道不是本文的主旨，因此筆者從財(cái)政視角出發(fā)提出以下四項(xiàng)政策建議。

1、對(duì)現(xiàn)有債務(wù)處理措施

對(duì)政府融資平臺(tái)。整頓停掉純粹錢(qián)袋子作用的融資平臺(tái)；引入民間資本，民營(yíng)化其它融資平臺(tái)。

對(duì)財(cái)政部代發(fā)債券。落實(shí)納入預(yù)算管理的規(guī)定。

對(duì)其它債務(wù)。如因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債務(wù)，應(yīng)使之公開(kāi)透明；實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場(chǎng)化原則明確償債主體和償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為。

2、改革現(xiàn)有財(cái)政制度

改革政府會(huì)計(jì)制度。改革現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)核算的原則，由收付實(shí)現(xiàn)制變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制，以完整反映政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)發(fā)生的全部收支活動(dòng)，包括政府資產(chǎn)和負(fù)債的變動(dòng)情況。

加快財(cái)政體制改革。正視分稅制改革以后，中央和地方財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移，地方政府財(cái)力不足問(wèn)題；以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)，建立事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)政體制；重新界定中央和地方各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，調(diào)整中央與地方收入劃分，緩解地方政府財(cái)政壓力。

3、建立地方政府發(fā)債制度

修改預(yù)算法。允許地方政府財(cái)政赤字，地方債專(zhuān)門(mén)用于彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字；健全政府預(yù)算體系，各類(lèi)預(yù)算均設(shè)立專(zhuān)章、制定詳細(xì)的專(zhuān)門(mén)條款；建立債務(wù)預(yù)算專(zhuān)章。

建立地方政府發(fā)債配套管理制度。可出臺(tái)地方政府債券管理?xiàng)l例，具體內(nèi)容包括：舉債程序、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任；管理體制明確財(cái)政部門(mén)歸口管理本級(jí)政府債務(wù)；由同級(jí)人民代表大會(huì)審批；發(fā)債評(píng)估報(bào)告、計(jì)劃、執(zhí)行、信息披露制度等。

4、建立公共財(cái)政制度

逐步取消政府的建設(shè)型財(cái)政功能。將政府職能真正轉(zhuǎn)到保障教育公平發(fā)展，建立全民醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等社會(huì)保障制度的公共財(cái)政制度；將各種建設(shè)切實(shí)交由民間投資完成，政府只擔(dān)負(fù)質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任，

建立政府財(cái)政公開(kāi)制度。保證我國(guó)財(cái)政公開(kāi)透明度運(yùn)行，時(shí)刻處于社會(huì)公眾的視野之中，是確保地方政府債務(wù)健康運(yùn)行，杜絕我國(guó)財(cái)政運(yùn)行中出現(xiàn)普遍違法違規(guī)和各種特權(quán)、腐敗以及任何不公平、非正義現(xiàn)象的最具可能性、最有效的保障。

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聚焦地方政府債務(wù)危機(jī)

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