專家稱需警惕土地財(cái)政模式

12月16日落幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，將“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”作為單獨(dú)一項(xiàng)任務(wù)列出，這是本屆年度會議有別于往年之處。

會議提出，“要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局”，“要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。

毫無疑問，城鎮(zhèn)化將成為新十年決策層拉動內(nèi)需的主軸之一。據(jù)悉，由國家發(fā)改委主導(dǎo)的《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》(下稱“規(guī)劃”)初稿已編制完成。

而根據(jù)目前各省份公開的具體城鎮(zhèn)化目標(biāo)，一些地區(qū)城鎮(zhèn)化率的提高速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)，有接受時代周報(bào)采訪的專家提醒，要避免各地拿“新型城鎮(zhèn)化”這個帽子，來搞過去的“舊城鎮(zhèn)化”時期的土地財(cái)政。

12月17日，中金公司分析認(rèn)為，未來的中國城鎮(zhèn)化道路將更加注重為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更多公共服務(wù)和權(quán)利保障，預(yù)計(jì)明年的城市化推進(jìn)將首先從戶籍改革入手，加快推進(jìn)農(nóng)民工就地市民化，擴(kuò)大中小城市和部分省會城市農(nóng)民工就地入籍試點(diǎn)范圍。

“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為重要改革措施本次被單獨(dú)提出，可能成為明年擴(kuò)大內(nèi)需、深化體制改革的主要切入點(diǎn)?！敝薪鹗紫?jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生在報(bào)告中稱。

未來10年或拉動40萬億投資

在黨的十八大結(jié)束后不到1個月的時間里，中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強(qiáng)就城鎮(zhèn)化發(fā)展問題，已三次高密度地發(fā)表意見。

12月5日，李克強(qiáng)在會見美國前財(cái)政部長鮑爾森時指出，“未來中國會越來越開放，我們擴(kuò)大內(nèi)需、激發(fā)城鎮(zhèn)化潛力乃至發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)”。

此前的11月28日，李克強(qiáng)會見世界銀行行長金墉時指出，“未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化”。李克強(qiáng)尤其強(qiáng)調(diào)說，這有利于中國成功跨越中等收入陷阱。

更早的11月21日，李克強(qiáng)在《人民日報(bào)》發(fā)表署名文章，大篇幅提到城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。他形容，城鎮(zhèn)化是內(nèi)地經(jīng)濟(jì)增長的巨大引擎，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，對開拓內(nèi)需和消費(fèi)有顯著效用。

事實(shí)上，在決策層連續(xù)發(fā)聲之前，早在今年四五月間，由國家發(fā)改委主管城鎮(zhèn)化工作的副主任徐憲平帶隊(duì)的國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組，對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份調(diào)研，目的是為制定編制《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》做準(zhǔn)備，目前該《規(guī)劃》的初稿已完成。

從調(diào)研組的設(shè)置規(guī)格上看，包括中編辦、國家發(fā)改委、民政部、財(cái)政部、國土部、住建部、交通運(yùn)輸部、鐵道部等十多個中央部委參加。調(diào)研的課題則涉及農(nóng)民工融入城市的成本、城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、支撐中國未來城鎮(zhèn)化的土地資源及能源供應(yīng)量、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動，以及戶籍制度改革等社會關(guān)注的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

有知情人士告訴時代周報(bào)，國家制定《規(guī)劃》的目的在于，進(jìn)一步加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有城鎮(zhèn)居民的同等權(quán)益。

毫無疑問，城鎮(zhèn)化“是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”。在中國近十年年均10%經(jīng)濟(jì)增長率中，城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)了3個百分點(diǎn)。城市化率每提高一個百分點(diǎn)，新增投資需求達(dá)6.6萬億元，帶動消費(fèi)增加1012億元。

有關(guān)部門的研究表明，中國經(jīng)濟(jì)未來通過推動城鎮(zhèn)化發(fā)展作為引擎拉動，將實(shí)現(xiàn)新增消費(fèi)9000億，實(shí)現(xiàn)新增投資64890億，實(shí)現(xiàn)GDP增加值為2.6個百分點(diǎn)，約占GDP增長值的37.15%。上海證券日前發(fā)布的一份報(bào)告也顯示，中國的城鎮(zhèn)化率每增加一個百分點(diǎn)，大概能夠帶來7萬億元的市場需求。

12月3日，中共中央黨校主管的《學(xué)習(xí)時報(bào)》頭版刊發(fā)中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林寫的《釋放改革的紅利》一文。遲福林稱，“未來10年新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)到4億左右，按較低口徑，農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計(jì)算，這能夠增加40萬億元的投資需求?！?/p>

多省大幅提高城鎮(zhèn)化目標(biāo)

根據(jù)官方公開的數(shù)據(jù)，到2011年末，中國城鎮(zhèn)人口比重為51.27%，數(shù)量首次超過農(nóng)村人口。但中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、中農(nóng)辦主任陳錫文在今年3月分析，按照享受城市公共服務(wù)水平，如果按政府提供完整的公共服務(wù)水平來說，中國的城鎮(zhèn)化率大概是35%-36%，有10-12個百分點(diǎn)統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)居民中的農(nóng)民工，并沒有享受到真正的城鎮(zhèn)公共服務(wù)。

目前，我國城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)是以常住人口計(jì)算，但事實(shí)上大量進(jìn)城農(nóng)民工并沒有平等享受城市公共服務(wù)。按照官方公布的目標(biāo)，到“十二五”期末，我國城鎮(zhèn)化率目標(biāo)要提高至51.5%，

在安邦咨詢高級研究員賀軍看來，新型城鎮(zhèn)化是新一屆中國政府將要打的一張發(fā)展牌，各個地方政府開始心領(lǐng)神會，抓住新型城鎮(zhèn)化做文章。

據(jù)時代周報(bào)了解，包括云南、貴州、新疆、廣西在內(nèi)的多個省份均大幅提高了該省份的城鎮(zhèn)化速度，而這些省份一個共同的特征是目前城鎮(zhèn)化比例偏低。

云南目前的城鎮(zhèn)化率是36.8%，按照該省的規(guī)劃，到2015年，力爭城鎮(zhèn)化水平達(dá)到45%左右，2030年達(dá)到65%左右。這意味著，未來幾年云南會有較快的增速。今年9月，云南省提出將利用山地資源，推動“城鎮(zhèn)上山、工業(yè)上坡”。

新疆公布的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，則提出到2020年，新疆城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%，而2010年新疆城鎮(zhèn)化率僅為41.33%。這意味著，未來8年，新疆城鎮(zhèn)化必須大提速，年均增加速度要從0.74個百分點(diǎn)，提高到2.0個百分點(diǎn)。

貴州省在今年11月公布的該省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃則顯示，到2015年，貴州將力爭使全省城鎮(zhèn)人口增加至1450萬人左右，城鎮(zhèn)化率達(dá)到41%左右；到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右，而目前貴州的城鎮(zhèn)化率僅為35%。這意味著，未來幾年，貴州城鎮(zhèn)化率將保持較快增速。按照貴州計(jì)劃，該省將探索“多民族山地省區(qū)民生型發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化道路。

廣西也是力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的典型。按照廣西的規(guī)劃，2015年廣西城鎮(zhèn)化水平力爭達(dá)到50%。而2010年廣西城鎮(zhèn)化水平達(dá)到40.6%。這意味著，廣西的年均增速將達(dá)到1.88%，遠(yuǎn)高于廣西“十一五”期間的1.4%的增速水平。

安徽近日的城鎮(zhèn)化規(guī)劃顯示，到2015年，該省城鎮(zhèn)人口將達(dá)到3200萬，城鎮(zhèn)化率超過50%。而2011年年底的城鎮(zhèn)化率為44.8%。這意味著，在未來幾年，安徽將一直要保持1.5個百分點(diǎn)左右的增幅。

近日，山東省也召開城鎮(zhèn)化工作會議，該省城鎮(zhèn)化率在2015年預(yù)期達(dá)到56%以上，2020年則達(dá)到63%以上，而2011年山東省城鎮(zhèn)化率為50.95%。在最近十年,山東城鎮(zhèn)化率年均增長1.18個百分點(diǎn)。

有接受時代周報(bào)采訪的專家提醒，一些地區(qū)的財(cái)政壓力不減，而城鎮(zhèn)化或成為土地財(cái)政的救命稻草，新型城鎮(zhèn)化擴(kuò)張一定要防止土地的粗放式發(fā)展，“比如某省2001-2011年城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長90.09%，城鎮(zhèn)人口只增長30.78%，土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口的城鎮(zhèn)化。”

警惕“虛假城鎮(zhèn)化”

12月9日，經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧在“第十二屆中國經(jīng)濟(jì)論壇”上表示，“符合中國國情的城鎮(zhèn)化等于老城區(qū)+新城區(qū)+新社區(qū)三部分構(gòu)成。中國不能學(xué)西歐，走反城市化道路。”

中金公司12月10日發(fā)布宏觀經(jīng)濟(jì)研報(bào)，就新型城鎮(zhèn)化的政策指向，報(bào)告指其具體內(nèi)涵包括戶籍制度改革、土地制度改革、公共服務(wù)均等化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等，著重于分配領(lǐng)域，有利于擴(kuò)張國內(nèi)需求、改善需求結(jié)構(gòu)。然而，需求擴(kuò)張須與供給擴(kuò)張相輔相成。

“成功的新型城鎮(zhèn)化政策，必然是一方面通過促進(jìn)效率，保持總供給能力一定的增速，同時通過改善分配來拉動總需求增長?！敝薪鸬膱?bào)告稱。

中金據(jù)此提出，新型城鎮(zhèn)化需要更廣泛的經(jīng)濟(jì)體制改革加以配合，改善經(jīng)濟(jì)供給能力，具體領(lǐng)域包括：財(cái)稅改革尤其是結(jié)構(gòu)性減稅，鼓勵民間投資、增加競爭、破除壟斷，控制房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，以及改變基建融資方式等。

中央經(jīng)濟(jì)工作會議則強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化“要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。

不過，如何發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，仍有值得探討之處，目前全國尚未形成可操作性強(qiáng)的統(tǒng)一方案來加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化。對此，一些業(yè)內(nèi)人士的共識是將“以人為本”確立為新型城鎮(zhèn)化的方向和原則。

需要避免的現(xiàn)象是：各地拿新型城鎮(zhèn)化這個帽子，來搞過去的土地財(cái)政。對于城鎮(zhèn)區(qū)域的土地如何運(yùn)營，一般地方政府思路明確，即“統(tǒng)一收購”、“統(tǒng)一批租”，在土地收購—土地儲備—土地出讓三個環(huán)節(jié)，形成土地一級市場的政府壟斷。

國務(wù)院日前討論通過了一項(xiàng)土地改革方案，根據(jù)該方案，土地被地方政府征收用于房地產(chǎn)開發(fā)的農(nóng)民將獲得更高的補(bǔ)償，而這類補(bǔ)償將使農(nóng)民更容易轉(zhuǎn)移到城市。

今年8月，中國社科院發(fā)布的發(fā)布《城市藍(lán)皮書》則擔(dān)心“個別省份過快的速度，可能導(dǎo)致冒進(jìn)城鎮(zhèn)化、過度城鎮(zhèn)化、虛假城鎮(zhèn)化，也可能會帶來一系列社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題，加劇社會沖突和社會矛盾?！?/p>

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，戶籍和土地制度改革將不可避免。要農(nóng)民安心入城，必須要讓其享受城鎮(zhèn)居民待遇，這將催生城鎮(zhèn)戶籍制度改革。此前的十八大報(bào)告中提出，要“加快改革戶籍制度、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，以及“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。

中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所主任陳耀認(rèn)為，近10年來我國城鎮(zhèn)化存在冒進(jìn)的問題，大量的空間擴(kuò)張，但支撐這個空間擴(kuò)張的產(chǎn)業(yè)卻沒有發(fā)展起來，人口的集中完全靠建房子，人口集中之后卻沒有足夠的就業(yè)崗位。

“城鎮(zhèn)化是讓農(nóng)民真正進(jìn)城，是農(nóng)村人口的市民化，而不是鋼筋水泥空盒快速擴(kuò)張及房價(jià)快速飆升的城鎮(zhèn)化。這是當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化的核心。”中國社會科學(xué)院金融研究所研究員易憲容如是說。