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    新財(cái)長樓繼偉破局地方債危機(jī):讓市場發(fā)揮作用

    2013年03月26日 09:08
    來源:中國企業(yè)家網(wǎng) 作者:陳晨

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    【中國企業(yè)家網(wǎng)】在3月24日召開的中國發(fā)展高層論壇上,財(cái)政部部長樓繼偉在回答與會(huì)者提問時(shí)稱,財(cái)政部正在部署關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的調(diào)查,分析其中的直接風(fēng)險(xiǎn)和或有風(fēng)險(xiǎn)?!跋炔扇∫恍┱?,制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢,再通過研究一些制度,給人家開一條正道,堵住那些歪門?!?/p>

    而根據(jù)審計(jì)署2011年公布的數(shù)據(jù),截至2010年底,全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.72萬億元,這一債務(wù)總額占2010年GDP的1/4,超過當(dāng)年全國財(cái)政收入。今年“兩會(huì)”期間,全國政協(xié)委員、審計(jì)署副審計(jì)長董大勝表示,目前我國中央債務(wù)規(guī)模在7.7萬億元左右,地方債在10.71萬億元,考慮到部分地方債存在一定浮動(dòng)性,估計(jì)目前各級政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億至18萬億元之間;而2012年全國GDP總量不過51.9萬億元,全國財(cái)政收入不過11.7萬億。(新華社)

    值得注意的是,一些地方政府的財(cái)政已經(jīng)進(jìn)入“拆東墻補(bǔ)西墻”、循環(huán)舉債的周期。截至2010年底,有22個(gè)市級政府和20個(gè)縣級政府的借新還舊率超過20%,還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù),有4個(gè)市級政府和23個(gè)縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。

    相信新上任的財(cái)政部長樓繼偉已經(jīng)感受到了地方債務(wù)的重量。

    地方債的前世今生

    中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定,地方各級政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字; 第二十八條規(guī)定,除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。也就是說,目前法律不允許地方政府舉債。因此,地方政府財(cái)力不足時(shí),就通過組建各類地方融資平臺籌集所需資金。這就是地方債的由來。

    1980年代初-1994年:地方融資平臺雛形期

    地方政府首先通過集資貸款建橋修路的模式,開地方融資先河; 廣東省處在改革開放的前沿,在上世紀(jì)80年代初推行了"貸款修路、收費(fèi)還貸"政策,這類政府借錢發(fā)展當(dāng)?shù)鼗ǖ哪J绞侨谫Y平臺的前身; 1988年交通部下發(fā)了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》進(jìn)一步規(guī)范了此類貸款,該模式也逐步在全國推開 。

    1994-1997:融資平臺初創(chuàng)期

    地方政府融資平臺的真正開端始于1994年的分稅制改革,中央和地方政府開始"分灶吃飯"; 盡管此階段政府融資的目的主要局限于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),且鋪開的范圍不大,但在基建項(xiàng)目上積累的經(jīng)驗(yàn)為后期政府融資平臺的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

    1997-2008:融資平臺推廣期

    1997年亞洲金融危機(jī)的爆發(fā),使政府重操積極財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)的法寶,地方融資平臺迅速推廣; 地方政府為了安排配合中央政府的資金,同時(shí)又受到《預(yù)算法》對地方政府發(fā)債的限制,地方政府開始更多地依賴融資平臺。

    2008-現(xiàn)在:融資平臺爆發(fā)期

    4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激政策和對地方舉債發(fā)展的鼓勵(lì),導(dǎo)致地方融資平臺的井噴式發(fā)展; 四萬億刺激計(jì)劃要求地方上拿出至少同等數(shù)量的投資刺激方案,使本來就熱衷于搞基建的地方政府如魚得水,公路、鐵路、機(jī)場、電廠、舊城改造、地鐵等等一窩蜂上馬 。

    債務(wù)高企為哪般?

    最重要的原因是:我國政府有著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),對于政府指導(dǎo)、干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行細(xì)節(jié)情有獨(dú)鐘,往往出現(xiàn)各個(gè)事權(quán)部門對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題草木皆兵,不相信市場自我調(diào)節(jié)的能力,大量運(yùn)用財(cái)政力量對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行“撥亂反正”,結(jié)果越幫越忙,不僅想調(diào)控的難以調(diào)控好,還破壞了市場運(yùn)行的自然秩序,造成了嚴(yán)重依賴投資拉動(dòng)的畸形經(jīng)濟(jì),如幾年來大潰敗的中國光伏業(yè)。

    二是因?yàn)樨?cái)權(quán)、事權(quán)的分離,地方財(cái)力嚴(yán)重不足

    據(jù)《金融世界》2011年04月號 ,從2000~2009年,國家GDP增長了2.37倍,而財(cái)政預(yù)算收入增長了5.11倍,后者是前者的2.16倍。今年上半年,GDP增長11.1%,預(yù)算收入增長27.6%,后者是前者的2.49倍,繼續(xù)保持了這樣的增長態(tài)勢。財(cái)政收入占GDP的比重也從13.5%提高到20.42%。同時(shí),預(yù)算外的收入規(guī)模也相當(dāng)巨大,僅土地出讓金,2009年就達(dá)到1.5萬億元,相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算收入的21.9%。很多城市的土地出讓金收入相當(dāng)于財(cái)政收入的一半左右,地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。盡管中央的轉(zhuǎn)移支付在增加,但是2008年中央財(cái)政收入占53.3%,而中央財(cái)政支出占21.3%。但是,沒有一個(gè)地方政府不缺錢的。因此,地方建設(shè)和發(fā)展的融資問題,就成為財(cái)權(quán)爭奪的焦點(diǎn)。

    中國地方政府債務(wù)問題由來已久。現(xiàn)行體制下事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對稱,地方政府長期面對資金缺口。在1994年分稅制改革后,國家稅收收入的大部分歸入中央財(cái)政,盡管中國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債,但事實(shí)上,各級地方政府大都在不同程度上不顧自身償債能力擴(kuò)大赤字,舉債度日或負(fù)債運(yùn)行,且這些債務(wù)大多處于隱性狀態(tài)。

    而今年來的新變化,如營改增、清理不合理收費(fèi)等舉措帶來政策性減收,房地產(chǎn)調(diào)控繼續(xù)使其對財(cái)政增收的貢獻(xiàn)存在較大不確定性,財(cái)政收入很難在高基數(shù)上實(shí)現(xiàn)高增長。而支出方面,保障和改善民生,尤其是新農(nóng)村建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面增支項(xiàng)目多,剛性支出需求持續(xù)攀升,財(cái)政收支矛盾仍然突出。

    三是地方的發(fā)展和以GDP為核心的干部考核制度,催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的“政績觀”和“負(fù)債觀”,即“不怕還不了債,只怕借不到錢”。這種“政績靠借債”“自己借錢別人還債”“前人借錢后人還債”的機(jī)制,導(dǎo)致地方各級政府事實(shí)上普遍負(fù)債。(參見2011年7月4日《財(cái)經(jīng)》雜志尹中卿專訪)

    四是有關(guān)部門監(jiān)管缺位。大量資金通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付劃撥地方,導(dǎo)致了中央部門和地方政府在“跑部錢進(jìn)”過程中,出現(xiàn)了配套資金“相互釣魚”的現(xiàn)象。一些地方為了拿到中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金,在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)往往不得不承諾其根本就無法承擔(dān)的配套資金比例,最后靠舉債配套。有不少地方政府的債務(wù)是由于中央項(xiàng)目地方配套資金不落實(shí)而發(fā)生的。

    最后就是銀行和其他金融機(jī)構(gòu)助紂為虐。長期以來銀行和其他金融機(jī)構(gòu)熱衷傍政府,2008年底實(shí)行經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之后,由于取消了貸款數(shù)額限制,各家銀行爭著搶政府項(xiàng)目,貸款管理過分依賴政府信用,地方政府即使不還錢也能借到錢,結(jié)果造成相當(dāng)部分銀行信貸資金“財(cái)政化”。

    新政府 新財(cái)長 新財(cái)政

    新上任的財(cái)政部部長樓繼偉在3月24日召開的中國發(fā)展高層論壇上,叱責(zé)過度看重結(jié)果的公平的高稅收高福利政策和高負(fù)債高通脹的“中等收入國家陷阱”皆是歧途。唯有“關(guān)注發(fā)展機(jī)會(huì)的創(chuàng)造,而不僅僅關(guān)注于結(jié)果的公平”的小政府才是正確的改革路徑。

    樓繼偉還提到全國人大剛剛通過的《政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中提出的要求,“必須處理好政府與市場,政府與社會(huì),中央與地方的關(guān)系,深化行政審批制度改革,減少對微觀事務(wù)的管理,完善和加強(qiáng)宏觀管理,真正做到該管的管住,管好,不該管的不去干預(yù),真正讓市場起作用”。

    新政府=更小的政府,橫亙在樓繼偉新財(cái)政藍(lán)圖之前的是巨額的地方債務(wù),如何解決呢?

    樓繼偉稱解決財(cái)政壓力,第一是要壓縮支出。國務(wù)院總理李克強(qiáng)已在全國人大后的記者見面會(huì)上提到,行政經(jīng)費(fèi)方面的開支只能減不能增,人員編制只能減不能增。

    樓繼偉表示要堅(jiān)守去年年底的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出的守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論的原則指導(dǎo)民生與財(cái)政問題。“‘守住底線、突出重點(diǎn)’,政府不能只要碰到民生問題都要去做。什么是基本的需要?底線是什么?財(cái)政能不能可持續(xù),承諾過多而收入不夠,我們會(huì)走向第三條道路(即中等收入陷阱),那是不歸之路?!?/p>

    “要按照這樣的原則,該合并的合并,該完善制度的完善制度,特別是每一項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)有自身的約束,不然這種支出的壓力會(huì)不斷地發(fā)散?!睒抢^偉說,期望通過幾年的改革,在外部環(huán)境改善的時(shí)候能回到財(cái)政的平衡。

    最后,提及政府債務(wù)規(guī)模問題時(shí),樓繼偉表示自己剛剛履新,將對審計(jì)署公布的11萬億元地方債務(wù)進(jìn)行分析,“哪些風(fēng)險(xiǎn)是顯性的,哪些是隱性的,哪些是直接的,哪些是或有的”,接下來會(huì)采取一些政策,制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢,再通過研究相關(guān)制度,對其開一條正道,堵住歪門。

    深化市場取向改革、將現(xiàn)有政府向“小政府”方向改革,是走向繁榮,脫離中等收入陷阱的必由路徑。一個(gè)堅(jiān)定的改革者,學(xué)者型官員,樓繼偉這位新財(cái)長,值得期待。

    [責(zé)任編輯:weiyx] 標(biāo)簽:樓繼偉 地方債務(wù) 董大勝 
     

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