城市擴張主要依賴周邊土地，提高集體土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)就會使政府成本增加，形成城市化資金的缺口。

目前集體土地征收中涉及補償?shù)馁M用為三類：土地補償費、地上附著物補償費和青苗補償費。土地補償費歸村集體經(jīng)濟組織所有，后兩者歸所有者所有。

如果立法規(guī)范集體土地征收和補償，最大困難在于如何確定補償標(biāo)準(zhǔn)。沈巋分析，集體土地在沒有轉(zhuǎn)為國有土地時，沒有真正的市場價值。中國土地市場是由國家壟斷一級土地市場，土地轉(zhuǎn)為國有以后，通過諸如招拍掛等方式形成土地使用權(quán)的市場價值。

但農(nóng)村的土地使用權(quán)價值，因不能進入到一級土地市場，并不能簡單地用市場價去補償。如果以國有土地上房屋拆遷的價格(暗含土地使用權(quán)價值)去補償，又會產(chǎn)生比如土地增值歸誰所有等問題。

沈巋認為，土地增值通常并不是農(nóng)民投入形成的，而是政府或開發(fā)商投入資金對周邊地區(qū)進行開發(fā)建設(shè)等諸多因素造成的。農(nóng)民作為土地所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)享有獲得收益的權(quán)利，但把土地增值全部“歸私”，又忽視了社會的投入與貢獻。這就帶來一系列問題，補償標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一規(guī)定，還是國家僅提供指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)，把權(quán)力交給省級政府？制訂補償標(biāo)準(zhǔn)時，是否需要廣泛征求意見？農(nóng)民意見在多大程度上應(yīng)予聽??？都有很大爭議。

如果將集體土地征收納入中國當(dāng)前的城市化進程中考慮，則問題更為復(fù)雜。馬懷德分析，目前城市擴張主要是依賴城市周邊的土地，提高集體土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)就會使政府支付的成本會大幅增加，形成城市化資金的缺口。

如果不解決土地財政問題，即使提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn)，政府也會把成本轉(zhuǎn)嫁給社會，導(dǎo)致房價高漲。

無論是國有土地上房屋征收還是集體土地征收，立法共同面對的是“土地財政”問題。沈巋直言，如果政府始終不讓利，就不可能降低地價，如果不解決土地財政問題，即使提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn)，政府也會把成本轉(zhuǎn)嫁給社會，導(dǎo)致房價高漲。

楊在明表示，集體土地征收政府看中的是土地出讓金，補償金一畝地三四萬、五六萬，但變?yōu)閲型恋睾筮M入土地市場賣給開發(fā)商時，就成了幾百萬，政府賺了巨大差價，從物理形態(tài)上講，集體土地和國有土地應(yīng)該是同地同價，但從法律性質(zhì)上講，待遇相差太大。

中國社科院財貿(mào)研究所財政與稅收研究室副主任楊志勇認為，如果土地不是事實上為地方所有，也不會有中國式的土地財政問題出現(xiàn)。他亦直言，土地財政不見得就不好，未來怎么改地方政府還會有土地財政，但現(xiàn)在靠土地出讓金，未來可能靠土地、房地產(chǎn)相關(guān)的稅收，“轉(zhuǎn)變的是土地財政的模式，而不是土地財政本身。”

楊志勇分析，把集體土地轉(zhuǎn)化成國有土地、轉(zhuǎn)化成國家財富的過程中采取了一些比較野蠻的辦法，這就需要建立一個合理的國家財富流動機制。

對于地方政府聲稱的城市化資金來源問題，楊志勇坦言，靠中央來解決一部分城市化所需的資金是不夠用的，遠遠滿足不了需求，而所謂“市場價”補償因為難以說得清楚什么是“市場”，造成了事實上操作的困難，“可能的辦法是，怎么能讓那些農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化的收益，比如可以考慮入股、分紅等形式讓農(nóng)民分享未來的土地收益，這樣可能會減少很多矛盾。”

在沈巋看來，解決土地財政問題有賴于財稅體制改革。1994年分稅制改革后，越來越清楚地看到地方政府靠土地來經(jīng)營城市的趨勢。農(nóng)民的利益被剝奪，但隨著農(nóng)民權(quán)利意識的增強，農(nóng)民也越來越清楚地感受到不公平。如果不改變這種情況，矛盾會越來越激化，人民就會失去對政府的信心。“立法最大障礙就是土地財政問題，這需要中央的政治勇氣。”(記者 楊華云)

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