文／羅筠

這是一次積蓄了巨大的社會(huì)情緒的變法渴求。自 1 月 29 日，國(guó)務(wù)院法制辦在其官方網(wǎng)站全文公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例 ( 征求意見稿 )》( 以下稱《征求意見稿》)。迄今，國(guó)務(wù)院法制辦已收到相關(guān)意見和建議 6.5 萬(wàn)多條。

洶涌的民意背后是對(duì)扭曲的利益格局進(jìn)行重構(gòu)的渴求。然而，其中尖銳而巨大的利益沖突使得法規(guī)的制定和利益的重構(gòu)顯得異常艱難。

“官商合謀”的簡(jiǎn)單邏輯

在來(lái)北京開兩會(huì)之前，一些地方政府的官員預(yù)先跟人大代表、政協(xié)委員打招呼，“兩會(huì)時(shí)說(shuō)話嘴下留情，什么都需要錢，地方財(cái)政靠什么，就靠賣地、建房這點(diǎn)兒東西。”全國(guó)政協(xié)委員、沈陽(yáng)市政府參事馮世良說(shuō)，地方政府的官員囑咐了又囑咐。

年前，北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋就擔(dān)心 ：人大代表和政協(xié)委員中不少是地方官員和房地產(chǎn)商，如果拆遷“變法”成為兩會(huì)代表委員熱議的問題，可能會(huì)導(dǎo)致人為阻力的增加。

事實(shí)上，在全國(guó)兩會(huì)召開之前，房地產(chǎn)商、SOHO 中國(guó)董事長(zhǎng)潘石屹已經(jīng)表達(dá)了他的擔(dān)憂。他認(rèn)為，如果嚴(yán)格按照這個(gè)《征求意見稿》執(zhí)行，將會(huì)導(dǎo)致開發(fā)成本的上升。北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅向媒體透露，在拆遷條例修改討論過(guò)程中，他曾接到一些地方政府管理者打來(lái)的電話。他們擔(dān)心方案出臺(tái)后，城市經(jīng)濟(jì)沒法發(fā)展，甚至有市長(zhǎng)直言，如果新條例出臺(tái)，市長(zhǎng)這個(gè)職位就沒法做了?！霸趲状斡懻摋l例修改的過(guò)程中有一些官員提出，目前我們拆遷的 70%-80% 是商業(yè)開發(fā)拆遷，如果新條例出臺(tái)，70%-80% 的拆遷要暫時(shí)停掉?！痹谶^(guò)去的很多年里，地方政府、官員、開發(fā)商在拆遷這個(gè)問題上，頻頻上演“官商合謀”，而在這個(gè)過(guò)程里形成的一個(gè)最簡(jiǎn)單的邏輯就是 ：政府用低價(jià)從農(nóng)民等被拆遷人手中拿到土地，然后再高價(jià)將土地賣給開發(fā)商，從中獲取高額利潤(rùn)。

有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)揭示 ：土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲?，政府大約獲得 60%-70%，農(nóng)民獲得5%-10%?！罢鞯爻杀镜停牡貐s獲得了暴利。”被拆遷戶的利益就在政府和開發(fā)商的合謀中被損害了。“怎么處理好政府、開發(fā)商和被拆遷主體之間的利益分享關(guān)系，這是問題的關(guān)鍵?！蔽髂险ù髮W(xué)民商法學(xué)院院長(zhǎng)、教授趙萬(wàn)一在接受采訪時(shí)表示。然而，根據(jù)目前中國(guó)的土地制度，地方政府成為建設(shè)用地的惟一供應(yīng)者，是“惟一和最大的地主”。他們掌握著對(duì)土地的控制權(quán)，掌握著土地和房屋的征用權(quán)。與此同時(shí)，地方政府還掌握著城市建設(shè)和土地的規(guī)劃?rùn)?quán)，并在拆遷補(bǔ)償和評(píng)估上進(jìn)行操控。在此過(guò)程中，被拆遷主體的參與權(quán)被剝奪，不受約束的政府權(quán)力對(duì)被拆遷主體的合法私產(chǎn)進(jìn)行侵犯，并最終導(dǎo)致層出不窮的強(qiáng)拆悲劇?！傲⒎☉?yīng)當(dāng)考慮的問題是，如何規(guī)范政府的土地征用和土地出讓行為，如何提高被拆遷主體的參與權(quán)和利益分享比例?！壁w萬(wàn)一認(rèn)為，在我們國(guó)家，拆遷矛盾最突出的是，被拆遷主體沒有參與權(quán)。不參與、不知情、權(quán)利無(wú)法救濟(jì)和申訴，這是導(dǎo)致矛盾不斷升級(jí)和激化的直接原因。

但如果不能改變現(xiàn)有政府壟斷建設(shè)用地供應(yīng)的體制，不能制約地方政府對(duì)土地和建設(shè)規(guī)劃的巨大的自由裁量權(quán)，政府的拆遷行為將難以得到規(guī)范，被拆遷主體的權(quán)益也將難以得到保護(hù)。

一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家的體制弊端

幾乎沒有哪個(gè)問題像拆遷問題這樣集中而尖銳地反映了一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家的體制弊端。

原建設(shè)部房地產(chǎn)司司長(zhǎng)謝家瑾在其著的《房地產(chǎn)這十年》中回憶 ：2004 到 2005 年，有一件事情在那兩年帶來(lái)的壓力之大可能超出一般人的想象，那就是拆遷上訪。從 2003 年開始，城市房屋拆遷上訪量大幅增加。有一段時(shí)間，建設(shè)部大院的前后每天被數(shù)百人包圍，影響到正常辦公。司里每天派一位司長(zhǎng)帶 5 位工作人員參加信訪接待。幾乎在每一次保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之后，總要迎來(lái)一輪拆遷上訪的高峰。這一次的“保八”也不例外。其背后是中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度依賴。

從住房制度改革到 2007 年的十年間，房地產(chǎn)業(yè)對(duì)中國(guó) GDP 增長(zhǎng)的直接和間接貢獻(xiàn)率超過(guò)10%。“經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度依賴已是一個(gè)短期內(nèi)無(wú)法改變的事實(shí)，一時(shí)還找不到一個(gè)產(chǎn)業(yè)來(lái)替代房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)?！睆V東房地產(chǎn)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)蔡穗聲說(shuō)。在房地產(chǎn)業(yè)成為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”乃至成為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)”之后，在全國(guó)各地“，拆遷”成為了地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“重要行為”。更直接的利益驅(qū)動(dòng)來(lái)自于土地財(cái)政?！安疬w中發(fā)生的問題，很大一部分是因?yàn)橥恋刎?cái)政?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授應(yīng)松年說(shuō)。

沈巋分析 ：“土地財(cái)政收入讓地方政府急功近利地進(jìn)行城市開發(fā)，是拆遷矛盾層出不窮最為根本的原因?！?僅以2月2日國(guó)土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)為證，2009年全國(guó)土地出讓總價(jià)款高達(dá) 15910.2億元，其中房地產(chǎn)用地出讓價(jià)款高達(dá) 13391.8億元。而所謂土地出讓價(jià)款，實(shí)際上就是俗稱的“政府賣地所得”，土地財(cái)政之現(xiàn)實(shí)已然顯露無(wú)遺。

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