周其仁

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授

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傳統(tǒng)中國(guó)之城，凡比較知名的，差不多都起于行政中心和軍事重鎮(zhèn)。純粹以自由市場(chǎng)立城者，有是有的，不過(guò)頂多也就是些小集鎮(zhèn)。圍起個(gè)城墻來(lái)的去處，沒(méi)有不是官家主導(dǎo)的。那里當(dāng)然也有市井生活，不過(guò)照例處于“為輔的”地位罷了。

這些特質(zhì)，與我在斯科菲爾德(R.S.Schofield)教授課上聽(tīng)到的英國(guó)早期城市，實(shí)在大相徑庭。近代帝制崩塌、戰(zhàn)亂動(dòng)蕩把中國(guó)鬧得“國(guó)將不國(guó)”，城市的地位當(dāng)然也大變。不過(guò)從一般閱讀得到的印象，中國(guó)的城市還是財(cái)產(chǎn)與權(quán)力的庇護(hù)之地。例如湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)席卷三湘之時(shí)，據(jù)青年毛澤東的考察，“重要的土豪劣紳……幾乎都跑光了”——“他們中間，頭等的跑到上海，次等的跑到漢口，三等的跑到長(zhǎng)沙，四等的跑到縣城。”此外還有天津的租界，無(wú)論末代皇帝、軍閥、達(dá)官貴人，誰(shuí)倒了霉都可以進(jìn)去躲一陣的，包容得很。

即使對(duì)于中國(guó)的革命者而言，城市也是個(gè)好地方。孫中山策動(dòng)的那些軍事行動(dòng)，離開(kāi)了香港、廣州這樣魚(yú)龍混雜的城市生態(tài)，不好想象。中共一大選了上海石庫(kù)門(mén)為會(huì)議地點(diǎn)，偶然之中也有絕非偶然的因素。至于后來(lái)的“農(nóng)村包圍城市”，并不是城市不重要，而是太重要，只是一時(shí)敵強(qiáng)我弱拿不下來(lái)，非迂回奪取不可。這是上期本欄講過(guò)的。

城市的實(shí)際分量很重，又被方方面面看得更重。這樣的地方，可以允許自由進(jìn)出的嗎？從這個(gè)角度想，從1912年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》、1941年頒布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》、到1954年的第一部《中華人民共和國(guó)憲法》，一以貫之地把“遷徙自由”列為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，還真的殊為不易。我的看法，與其說(shuō)這來(lái)自傳統(tǒng)與牢靠的社會(huì)共識(shí)，還不如說(shuō)是那個(gè)時(shí)代“與國(guó)際接軌”的產(chǎn)物吧。

據(jù)親歷者回憶，1954年第一部憲法關(guān)于遷徙自由權(quán)的規(guī)定，來(lái)得極不容易。這位回憶者是董成美教授，時(shí)任中華人民共和國(guó)憲法起草委員會(huì)編輯組總編輯。董先生畢業(yè)于北京大學(xué)政治系，后到人民大學(xué)法律系任教，1951年后調(diào)任國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大機(jī)關(guān)工作。他在2003年12月接受的一次采訪中講道，“毛主席在憲法起草中是不同意規(guī)定遷徙自由的，他認(rèn)為人不能想到哪兒就到哪兒，得有制度；城里人就是城里人，鄉(xiāng)下人就是鄉(xiāng)下人，不能隨便來(lái)回移動(dòng)?！?/p>

這段石破天驚的文字，收在《1954年憲法與新中國(guó)憲政》(湖南人民出版社。附錄7,“關(guān)于制定1954年憲法若干歷史情況的回憶——董成美教授訪談錄”)。那本書(shū)的編著者是人民大學(xué)法學(xué)院韓大元教授，一位知名的憲法學(xué)家。我看過(guò)關(guān)于他的報(bào)道，印象深的是為了收集第一部憲法的資料，韓教授帶著他的學(xué)生從按規(guī)定不允許復(fù)印的檔案館里一個(gè)字一個(gè)字抄回了憲法起草委員會(huì)7次討論的紀(jì)要。我很自然地相信，以如此態(tài)度治學(xué)的，編書(shū)一定認(rèn)真。

可是對(duì)毛主席不贊成遷徙自由的回憶，網(wǎng)上也有質(zhì)疑聲。一是孤證，因?yàn)闆](méi)有其他人的旁證說(shuō)明此說(shuō)為真。二是董先生于2008年辭世，死無(wú)對(duì)證。孤證說(shuō)有點(diǎn)道理，因?yàn)槲乙蚕肟纯催€有沒(méi)有類似的回憶或更直接的記載，表明毛主席確實(shí)反對(duì)遷徙自由權(quán)入憲。找來(lái)找去，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)。

只是在同一篇采訪中，董成美先生還說(shuō)了一句：“但是后來(lái)憲法仍作了規(guī)定(指遷徙自由權(quán))，沒(méi)有聽(tīng)毛主席的，我們大都認(rèn)為規(guī)定遷徙自由是有必要的。”關(guān)于這一點(diǎn)，即某些毛主席不贊成的條款最后還是被寫(xiě)入54年憲法，卻還有類似的例證。如《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》保留的對(duì)54年憲法起草過(guò)程的16條批語(yǔ)，其中第一條批語(yǔ)是“不寫(xiě)為好”，針對(duì)的是“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威和信仰宗教自由的權(quán)利”，毛澤東在“游行、示威”旁畫(huà)了兩條豎線，打一問(wèn)號(hào)，并在上方寫(xiě)了這個(gè)批語(yǔ)。但是，最后的憲法文本并沒(méi)有采納毛澤東的意見(jiàn)。對(duì)此，韓大元的評(píng)論是，“在憲法制定過(guò)程中，毛澤東的工作作風(fēng)是民主的”。

董成美關(guān)于遷徙自由權(quán)的回憶，倒是沒(méi)有講得很清楚，毛主席的反對(duì)意見(jiàn)究竟是在什么場(chǎng)合說(shuō)的，究竟是一種深思熟慮的不同意，還是對(duì)遷徙自由的一般性議論而已。反正我自己讀后的第一反應(yīng)，是覺(jué)得毛主席他老人家自己也是農(nóng)民之子，也是不可抗拒的由鄉(xiāng)入城歷史潮流里的一分子，怎么就對(duì)人們?cè)诔青l(xiāng)之間的“來(lái)回移動(dòng)”抱有那么大的反感呢？

其實(shí)，不贊成把遷徙自由寫(xiě)入憲法的，還有毛的秘書(shū)、時(shí)任憲法草委副秘書(shū)長(zhǎng)的田家英。蔡定劍在他的《憲法精解》(法律出版社2010年版)中提到，“在討論時(shí)，有人問(wèn)田家英為什么沒(méi)有寫(xiě)遷徙自由？他解釋說(shuō)，主要原因還不是怕農(nóng)民進(jìn)城，也不是怕建設(shè)時(shí)搬遷不了的問(wèn)題。原條文規(guī)定了居住自由，可以包括遷徙自由，居住自由比遷徙自由更廣泛。比如一個(gè)人有多處居所，今天在這里住，明天在那里住，這并非遷徙。”最后是鄧小平一錘定音：“寫(xiě)上‘遷徙’，少費(fèi)唇舌?！?/p>

公民的居住和遷徙自由權(quán)最后還是寫(xiě)進(jìn)了54年憲法。1954年至1956年是我國(guó)歷史上戶口遷移最頻繁的時(shí)期，全國(guó)遷移人數(shù)達(dá)7700萬(wàn)，包括大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)居住并被企業(yè)招工(見(jiàn)《當(dāng)代中國(guó)研究》2007年第4期)。可是，很快也遇到新問(wèn)題。有人檢索法律文檔，發(fā)現(xiàn)從1955年6月到1957年12月，政府先后就“建立經(jīng)常戶口登記制度”、“防止農(nóng)民盲目流入城市”、“制止農(nóng)村人口外流”等問(wèn)題發(fā)布了7個(gè)政策文件，實(shí)際上限制農(nóng)民進(jìn)城。1958年1月9日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)”(《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第11冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1994年版，第18頁(yè))。從此，多了一個(gè)中文詞匯——“盲流”。由于防止、制止、禁止的重點(diǎn)是農(nóng)民進(jìn)城，所以這一稱號(hào)多半用來(lái)稱呼在城里被看見(jiàn)的農(nóng)民。

1975年在“文革”的高潮里修憲，“遷徙自由權(quán)”被正式拿下。其實(shí)，早在1961年國(guó)家動(dòng)員2000萬(wàn)城里人回鄉(xiāng)之后，城鄉(xiāng)壁壘就已經(jīng)高高筑起。“文革”后又來(lái)一場(chǎng)“我們也有兩只手，不在城里吃閑飯”的運(yùn)動(dòng)，外加2000萬(wàn)知青和干部再次出城入鄉(xiāng)。在實(shí)際生活里早沒(méi)了影的“遷徙自由”，被從憲法文本上刪除，誰(shuí)也不覺(jué)得不正常。

歷史轉(zhuǎn)了一大圈。再回頭看，即使毛主席本人在起草54年憲法時(shí)沒(méi)有表示過(guò)反對(duì)意見(jiàn)，那種“認(rèn)為人不能想到哪兒就到哪兒，得有制度；城里人就是城里人，鄉(xiāng)下人就是鄉(xiāng)下人，不能隨便來(lái)回移動(dòng)”的觀念，在上層建筑里還是相當(dāng)?shù)挠惺袌?chǎng)。是不是可以這樣看，與其把1954年遷徙自由入憲看成“正常的”“成熟的”狀態(tài)，把后來(lái)該權(quán)利出憲看作是對(duì)神圣憲法準(zhǔn)則的違背，還不如說(shuō)公民在城鄉(xiāng)之間的遷徙自由還遠(yuǎn)沒(méi)有被視為與生命一體的抽象權(quán)利。它只能服從“種種不同的實(shí)際”，在某種情況下可以存在，在另外一種情況下則輕易被限制直至廢除。

遷徙自由權(quán)重新入憲，怕要另選一條路，即先從實(shí)際情況允許廣泛地重現(xiàn)該項(xiàng)自由、再經(jīng)由觀念上的更新與抽象達(dá)成。